预算法施行12年超期服役 审计监督难治屡犯难题

　　今天(6月27日)，审计署审计长李金华向十届人大常委会第二十八次会议作了《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称报告)。

　　“发改委等25个部门共挪用资金27.54亿元、19部门发现190亿问题资金、4部门17亿资金违规建楼堂馆所……”李金华的报告中没有回避问题，没有回避问题部门，甚至没有回避个案。

　　人们注意到，由审计署“编剧”的这部“问题大剧”，主角没变，“故事”内容没变。审计与被审计者各自坚守着自己的信念，审计署：屡犯屡审；被审者：不得已屡审屡犯。

　　屡审屡犯制度原因破解

　　“屡审屡犯、屡犯屡审，绝不是哪个部门的问题，必定有制度上的原因。”今天，审计署一位人士这样告诉记者。他认为，李金华今日审计报告中提到的中央预算执行中存在的问题，从1995年审计署第一次向全国人大常委会作审计报告时就有所涉及，“可以说，12年来这样的问题年年都有，年年都出现。是中央预算执行单位故意违法违规，故意跟审计署过不去？”他说，“显然不是。问题出在哪儿？出在制度上，出在法律不健全上。”

　　长期从事审计问题研究的审计专家、审计研究所副所长崔振龙今日在接受记者采访时坦陈，制度及法律上的问题是到了该摆上桌面认真考虑解决的时候了。他认为，屡审屡犯的问题多是出在制度不健全上。而制度不健全既有预算编制科学性不够的问题，也有政府会计制度缺少、政府项目管理运行机制和权力分配机制不明确的问题。

　　比如挪用问题，“真正意义上的恶意挪用不能说没有，但是，绝大多数部门应该都不是这种情形。”崔振龙认为，像今天李金华所披露的发改委等25个部门挪用资金27.54亿元的问题，“其中大部分可能都是由于制度原因造成的。由于预算编制的不科学、不细，"打酱油的钱有时候又不得不用来买醋"。”再有，就是超出预算的追加问题等等。

　　预算编制不完整也是不容忽视的一个制度原因。崔振龙认为，这种不完整包括政府部门的一些收入没有纳入预算等。

　　他特别谈到，相对于企业而言，我国的政府预算会计制度欠缺更多，“从目前的情形看，可以这样说，科学的政府预算会计制度至今仍没有建立起来，从而不能对政府资产和负债情况进行科学地核算，政府预算中不能清晰地反映出政府的资产和负债情况。”对此，崔振龙的看法是，这种体制下，预算执行不可能完全不出问题。

　　涉及制度原因的第三个方面是，政府项目管理上的问题。崔振龙告诉记者，目前，国家项目管理运行机制和权力分配机制仍不够明确，存在着政府项目管理中央集权的倾向，最终出现重复审批等问题。他认为，这也是导致“2005年中央财政补助5省(区)的190项专项转移支付中，有53项存在内容交叉重复的问题，涉及资金56.66亿元”问题的重要原因之一。

　　预算法仍在“超期服役”

　　我国现行的预算法1994年颁布，1995年1月1日起执行，至今已过了12年。

　　2005年，中央财经大学教授、政府预算问题专家李燕在接受记者采访时就曾呼吁说，预算法“药效过期”，“药力失效”的问题已经显现。

　　比如，大量的预算外资金来源游离于预算管理之外的问题、预算编制时间过短的问题、预算执行透明度低，预算监督不力的问题。专家认为，这些新问题，旧法律实际上已经很难再约束。

　　李燕等专家认为，要解决这些问题，必须修改预算法，进一步明确人大及其常委会对预算编制、预算执行方案的知情权，人大常委会初审和人代会审议预算案的修正权，对政府部门违法的处置权。

　　据专家透露，早在两年前，预算法已经在修改。按照当时的修改计划，去年预算法就应该修改完毕。但是，至今这部法律没有完成修改。

　　“法律框架在那摆着，预算法12年不变，期望中央预算执行有大的改观也不大现实。”崔振龙说。

　　“而要解决中央预算执行中出现的问题，必须站在法律而不是一般行政管理的高度来理解和规范预算管理。”有关专家指出，应该从编制、审批到执行的各个预算环节都体现法治过程，通过法律建立一个由立法机关代表人民审查政府该怎么花钱、花多少钱以及最终是否遵守到位的法治过程。

　　而目前的现实是“法治过程”却面临没有适合的法可依，源头无法的问题实际上已经无法回避。这位专家说，强化政府预算源头上的制度建设，推动预算管理的法制化，才是根治预算违法违规问题的根本之策。（记者郄建荣）