“集体土地入市”后效率公平怎平衡

　　唐俊 无论肯定还是否定，考虑的就是“集体土地入市”后的效率与公平如何平衡的问题

　　近日，北京市要求违规开发建设的“小产权”房停工停售。就在同日，有媒体报道了广东正酝酿的一项新举措：该省国土资源厅草拟中的《关于加强农村宅基地管理的通知》明确了农民宅基地使用权可上市流转，其中包括宅基地使用权的转让、出租，并拥有收益权。

　　这是两则颇有些“针锋相对”意味的消息。有人形象地比喻，在“集体土地是否入市满足住房需求”的问题上，北京是在“关门”，而广东是“开门”。但无论是北京此次“小产权存废”之争，还是广东“宅基地使用权可否流转”的命题，它们都让人关注这样一个问题：对集体土地的收益处分行为究竟该如何进行法律规制？它的边界又在哪里？

　　“小产权存废”背后实质就是“集体土地可否参与非农建设收益”的问题。毋庸讳言，用集体土地进行房产开发，其低廉的开发税费支出必将缔造“小产权”房颇具魅力的价格神话，据报道，北京怀柔如今已经出现17万元的别墅。但其致命之处在于，这种需求显然漠视了此举的违法背景。而且，如果为非理性的需求驱使，一味放任向集体土地的进攻，恐怕用不了多久就会出现“楼房与耕地抢地盘”的局面。一个不争的事实是，本该刚性十足的耕地面积红线已经一直处在失守的过程中，如果我们再放任集体土地无节制地入市，能不能守住今年两会提出的18亿亩耕地的底线都成为问题。从这种角度讲，北京清查小产权房，重申“集体土地入楼市”违法的法律原意，是有其合理性的。

　　但是，如果转而对“集体土地”参与流转收益采取全然排斥的态度，从效率上而言，似乎又并不太经济。因为从构成上看，农村集体所有土地是个内涵非常广泛的概念。对于那些构成多样的土地，应该说完全有区别对待的操作空间：对于像高中产良田、粮棉油生产基地、基本农田之类的集体土地，应该严格对其的保护，真正建立起触碰不得的红线规则；而对于宅基地、荒山、荒地、改造增产意义不大的劣质田地等，似乎可以考虑在法律上授予作为集体土地所有者的农村集体经济组织或村民委员会一定的灵活经营空间，这样既满足城市发展及居民居住的需求，也能开辟新的收入途径，让村民作为集体所有者真正享受额外土地红利。

　　事实上，广东省的实践已从某种意义上开启了“法律上可否容许集体土地合理利用增收”的话题门缝。有报道这样描述：“广东农村宅基地转让出租的地方法规尽管还未最终出台，但农民的私下交易已较为普遍，并自发形成了一个宅基地流转的地下市场”，“一些村民在靠出租宅基地上所建房屋获得较为长期的稳定收益，而一些村民则将自己手中的宅基地使用权及其附在其上的建筑物通过各种形式出让、出租，再用这些钱在城里买房买车，过起城市人的生活”……这些做法虽有钻法律空子之嫌，但是从实际上看，却不是完全没有道理的。

　　首先，相对城市的巨大用地需求而言，想继续在城市土地范围内“开源截流”以供所需已经相当困难，部分城郊甚至农村集体土地的入市，在相当程度上确实是土地供应上新的增长点。尤其是在满足城市居民居住需求的问题上，对特定地区农村宅基地使用权流转的放松，是缓解用地矛盾，降低楼市价格，满足低收入群体居住需求的不错尝试；其二，宅基地使用权流转的松动，在满足城市低收入群体需求的同时，对于一部分农村居民而言，也意味着开辟了一个重要的收入来源，从某种程度而言，这也佐证了宅基地使用权试水之举一定程度上是符合部分低收入群体利益需求的。

　　在今年全国“两会”上，温家宝总理在其政府工作报告中提出对于“农村集体建设用地和宅基地，都要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。其实，这完全可以作为我们思考问题的基本参照。因为，无论肯定还是否定，归根结底考虑的就是“集体土地入市”后的效率与公平如何平衡的问题：我们既要谋求“集体土地入市”的经济增量红利，又要防止对集体土地尤其是耕地等基本农田用地“杀鸡取卵”式地强取豪夺。

　　因此，从此种意义上说，“集体土地能否流转收益”不单单是个简单的价值判断问题，更是一个需要小心求证科学布局的立法问题和技术问题。