电力市场化改革任务艰巨 应开放购电侧市场

　　李创军 电力市场化改革成绩不小，任务艰巨

　　2002年以来，以厂网分开为主要标志，我国电力体制改革取得了很大进展。但总体来看，电力工业市场化程度还很低，电力市场发育还很不成熟。

　　电力生产销售分配和电力资源配置依然主要使用计划方式，政府行政管理和计划分配依然在电力工业发展中占据主导地位。这种以政府行政管理和计划分配为主要特征的电力资源配置方式，存在的突出问题是不能形成正确反映资源稀缺程度和市场供求关系的电价机制，由此导致市场信号失真，不能有效发挥电价对投资和消费的引导功能。其弊端是十分明显的，主要是：第一，不利于形成科学的电力发展机制，影响电力科学发展；第二，不利于形成电力产业合理的利益分配格局，影响电力改革发展成果的公平合理分配。一些环节分享改革发展成果过多，但有的环节特别是广大消费者分享到的改革发展成果较少，对此社会上议论很多。电力体制改革任务仍然十分艰巨。

　　市场化改革方向必须坚定不移

　　推进电力市场化改革是2002年5号文件和“十一五”实施意见(国办发��2007��19号文件)确定的电力体制改革的基本方向。只要我国经济体制改革的市场化方向不变，电力市场化改革的方向就没有理由动摇，也不可能动摇。指望走回头路是行不通的，也是没出路的。市场化是电力改革发展的必由之路。2002年5号文件确定了电力市场化改革的基本方向，19号文件明确了“十一五”时期电力体制改革的目标、任务，当务之急是要结合中国国情，结合电力工业技术经济特征，结合我国电力发展阶段特点，着力研究探索我国电力市场化改革的模式、路径和策略。

　　缺乏合格的购电主体是制约电力改革的主要因素

　　电力市场化改革的一个重要目标就是要在电力工业形成市场机制，确立市场在电力资源配置中的基础作用和主导地位。输配分开、市场建设都是实现这个目标的重要手段。当前，电力市场化改革进展缓慢，电力资源市场配置机制不能确立的关键原因，就是缺乏必要的市场交易主体，更确切地说是没有形成合格的购电主体。而没有形成合格购电主体的主要原因就是没有赋予购电人购电选择权，没有在开放发电侧市场的基础上，开放购电侧市场，因而无法形成多买多卖、自主交易的市场机制。不放开购电侧市场，限制购电人对电力产品的自由选择权，即使开放了发电侧市场，最多只能形成多对一的买方垄断的市场交易格局。由于没有形成真正的市场交易机制，在这种市场结构下，政府对电力工业在电量、电价、投资等诸多方面采取现行的管理办法是必要的。

　　开放购电侧市场与输配分开、区域市场建设是不矛盾的，三者都是电力体制改革的重要内容。而且，相比较而言，开放购电侧市场在电力改革中更具有基础性地位。区域市场建设能够为市场交易活动提供交易平台，但如果不放开购电侧市场，即便区域电力市场建立了，真正意义上的市场交易机制依然不能形成。输配分开有利于形成多元化购电主体。但在输配暂时没有分开的条件下，只要放开了购电侧市场，允许购电人直接进入电力交易，市场机制依然能够确立并发挥作用。

　　把开放购电侧市场作为改革的突破口

　　基于上述分析，下一步改革应把开放购电侧市场，赋予购电人购电选择权作为今后推进电力市场化改革的突破口。基本思路是“放开两头，管住中间”。所谓放开两头，一是开放发电侧市场，以此吸引多元投资主体投资电源建设，形成多元发电主体，这个目前已经基本实现；二是开放购电侧市场，把购电的选择权交给购电人，鼓励和吸引电力用户进入电力交易市场，形成多元购电主体。所谓管住中间，就是要加强对输配电环节的监管，使其为电力购销双方提供质量保证、价格合理的输电服务。在这种改革模式下，发电企业理所当然地成为电力产品的提供者(生产者、销售者)，电力用户理所当然地成为电力产品的购买者(使用者、消费者)，电网企业(输配企业)理所当然地成为电力产品的运输者。各方都按其本来的职能恢复了各自在电力市场、电力交易中的本来面目，分工清楚，权责明确，能够形成真正意义上的市场交易关系，能够建立反映市场供求关系、体现市场竞争程度、符合产品价值规律的市场机制，能够形成准确的市场信号，有利于电力市场交易的顺利推进和有效开展，有利于实现电力工业的科学发展。

　　“放开两头，管住中间”核心是放开购电侧市场。推进“放开两头，管住中间”的改革，需要做好以下几项配套工作：一是要在准确核定输配成本的基础上合理确定输配电价，这直接关系到市场交易的进行，也直接影响输配电企业的经济利益；二是要确定需求侧市场开放的准入标准，形成合格的购电主体；三是要探索实现公平调度的有效方式；四是要建立市场交易平台，这个平台可以是有形的，也可以是无形的，可以是双边的，也可以是多边的。

　　在这种模式下，政府对电力管理仍然是必要的。这种管理主要体现在：第一，对电源建设节能、环保标准的审查；第二，对电网投资的经济性审查；第三，对输配电价的核定；第四，对市场主体准入资质的审查；第五，对电力市场交易秩序的监管；第六，对电能质量和供电服务的监管；第七，在特定情况下，对销售电价进行必要的干预。

　　开放购电侧市场的实施步骤

　　在输配电价确定的情况下，“放开两头，管住中间”改革可以采取分步操作，逐步推进的实施模式。

　　第一步，考虑一些地方已经有一些独立于大电网的农电企业，可以先赋予这些企业购电自主权，开展试点。试点农电企业不再向大电网购电，允许其直接和发电企业进行电量交易。同时按照交易电量向电网企业缴纳过网费。

　　第二步，在开放农电企业购电自主权基础上，再在局部地区开放一定负荷水平的电力最终用户进入电力交易市场。

　　第三步，在总结前述试点经验的基础上，逐步扩大开放地域范围和用户范围，直至可以允许包括所有居民用户的全部电力用户进入市场直接交易(赋予居民用户自主购买权并不意味着所有居民用户都实际行使这个权利，居民用户仍然可以采取从批发商处购电的方式)。

　　总之，牵住了赋予购电人交易选择权、放开需求侧市场这个牛鼻子，有利于电力改革的不断深化与持续推进。这样做，既动静不大，不至于对现行电力运行安全和电力利益格局造成较大震荡和冲击，在推进改革的同时，可以保证电力安全稳定运行；同时，又可以在电力交易中真正建立市场机制，提高电力运行的市场化水平；而且，开放购电侧市场后，形成多买多卖的市场格局，可以使电力用户享受到电力改革的成果，提高电力最终用户的消费福利，有利于壮大改革的推动力量。国际上这种方法是有先例的。日本电力改革基本上就是采取这种方式，分步开放用户进入电力交易市场，取得了很好的效果。因此，把开放购电侧市场作为下一步推进中国电力体制改革的突破口是可行的。

　　(作者单位：国家电力监管委员会)