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评论:巡视制度监督一把手面临难题

  在现行体制下要解决“看得见的管不着,管得着的看不见”的问题,建立自上而下的巡视制度是必要的,但不能片面强调这种监督形式,因为这种监督毕竟是少数人对多数人的监督

  毋庸讳言,我国现行的干部监管体制,还未能有效地解决对一把手的监督问题,表现为近年来一把手违法违纪的案件居高不下,存在着对少数一把手腐败过程中“事前基本没有监督,事中基本难于监督,事后基本不能监督”的弊端。
对此,中央提出要建立和完善巡视制度以解决这个问题。

  去年山东省委原副书记、青岛市一把手杜世成等问题能暴露,也说明了巡视制度有不可替代的作用,但这种制度有很大的局限性,是一种大权管小权的监督,一种临时性的事后监督,一种少数人对多数人的监督。对此,笔者结合完善巡视制度来谈谈如何加强监督一把手的问题。

  巡视者不能以“钦差大臣”自居

  巡视者(巡视组)与被巡视者关系的基本定位,就是监督与被监督的关系,而且是大权管小权的监督。在这一点上二者不可倒置,否则巡视工作就无从谈起。当然,双方也有相同之处。如出发点是相同的,即无论是巡视者还是被巡视者,其最终目的都在于维护党和人民的根本利益。这种最终目的的一致性是巡视双方统一的基石,决定了巡视双方不存在根本性冲突,不应该出现对抗。同时权力授受关系是相同的,如中央巡视组是党中央委派的,负有监督的使命,而省里党政一把手也是党中央任命的,担负着发展当地经济和稳定社会的重任。因此,巡视双方都要对中央负责,处理好履行巡视职能与维护被巡视单位开展工作的关系。

  巡视者是监督者,但不能以“钦差大臣”自居,要明确到一个地方进行巡视,不是为了来挑毛病、找岔子,更不是为了整人,而是了解情况、反映情况、提出意见和建议。因此,巡视者一定要维护地方党政一把手的领导权威,给其创造宽松的环境,维护工作大局的稳定,使他们能够放手开展工作。否则,可能事与愿违,使当地党政负责人缩手缩脚。

  被巡视单位的一把手是被监督者,但不要把巡视看作同自己过不去,把自己置于监督的对立面,排斥监督,而要看到开展巡视既是对领导干部的有力监督,也是对领导干部的关心和爱护;既有利于发现和解决一些突出问题,又可以促进各项工作的展开。因此,要把巡视工作作为一项关系本地区党的建设的大事来对待,提高自觉性、增强主动性,积极投入,做好工作,协助巡视组完成好巡视工作任务。

  在我们党的历史上,曾多次吃过所谓“钦差大臣”的亏。因此,在巡视工作中无论是巡视者还是被巡视者,同时既要受到监督制约又要受到保护支持。实际上,对一方面的监督制约,就是对另一方面的保护支持。反之亦然。如在保护支持上,巡视者有“四可”的权限,即为了解被巡视方的情况,巡视者可列席有关会议,可与有关人员谈话,可召集有关座谈会,可查阅有关文件和材料。

  又如监督制约,根据中央有关精神,巡视者要做到“四不”,即不干预被巡视地方或单位的日常工作,不承办具体案件,不处理具体问题,对发现的问题不作个人表态。这些规定表明,对一把手的巡视监督必须在制度框架内进行,而决不能另搞一套。

  处理好巡视前、巡视中和巡视后的关系

  巡视工作可以分为事前、事中和事后三个阶段,但总的说来巡视属于事后监督的范畴。因此,在监督一把手的巡视过程中,要搞好巡视前、巡视中和巡视后工作的衔接。如巡视中的工作,主要是发现问题,可以通过对存在偏差的纠正有效地抑制事态的恶化,为巡视后工作的展开奠定良好的基础,这是巡视工作的关键所在。又如巡视后的工作,主要是落实整改问题,同时还要总结经验教训,注意把事后监督转化为事前、事中监督,使以后的各项工作少走弯路,这是巡视工作的目的所在。

  巡视中的根本任务是要了解和掌握巡视对象的真实情况,特别是深层次的问题。如果被巡视对象确有问题而发现不了,那就谈不上对一把手的监督了。当然,巡视中的工作不仅是发现问题,还包括对发现的问题采取有效措施,及时予以解决。

  在巡视中发现的问题无非是两大类,一类是重大问题,包括重要案件的线索、涉及一把手个人的较大问题等。对此,巡视组要严守纪律,及时报上级有关方面,绝不允许搞先斩后奏、斩而不奏。另一类为一般问题,这时巡视组应与被巡视单位主要领导交换意见。如发现工作思路、工作方法上存在明显问题,及时进行沟通。又如对有明显违背原则的问题,及时予以指出。再如对涉及群众切身利益的具体问题,及时给予提醒。总之,对工作中发现的苗头性、一般性问题,巡视组应及时向有关领导干部打招呼,这样,会收到防微杜渐、防患于未然的效果。

  巡视后的工作主要是如何运用其成果,抓整改落实的问题。否则,即使巡视前做的准备再充分,巡视中发现问题再准确,也都将前功尽弃。巡视工作结束后,在监督一把手问题上至少应注意三个环节:一是汇报工作时,将一把手作为重点汇报对象。对了解到的相关问题与意见建议,要及时进行梳理和归纳,并向有关部门汇报。二是反馈情况时,将一把手作为重点反馈对象。反馈就是把巡视结果如实地转达给被巡视单位,巡视结论能否得到被巡视单位领导班子的认同,特别是对提出的问题能否接受,对推动被巡视单位改进工作有举足轻重的作用。三是督促整改抓落实时,把一把手作为重点督查对象。巡视的目的是要发现问题,发现问题的目的是为了改进工作。因此,检验巡视工作的成果,不能仅满足于发现了多少问题,而最终要看对发现的问题有多少得到了改进和解决。

  巡视制度监督一把手仍还不够

  对一把手的监督是否有效,最终取决于权力的授受关系。就目前我国省级党政主要领导干部来说,他们一般是由中央提名,再经过地方党代会和人代会表决确认后而就职的。显然,在这种权力授受的框架内,最有力度的监督只能是来自中央,仅靠本省的力量对作为“封疆大吏”的党政一把手进行监督是难以奏效的,而要对其中不称职者如程维高、刘芳仁等进行查处也几乎是不可能的。因此,在现行体制下要解决“看得见的管不着,管得着的看不见”的问题,建立自上而下的巡视制度是必要的,但不能片面强调这种监督形式,因为这种监督毕竟是少数人对多数人的监督。当前,在监督一把手上之所以存在“上级监督不到、下级不敢监督、同级监督不了”的倾向,其原因之一就在于此。实际上,要使巡视制度发挥监督一把手的作用,就必须以自下而上的监督与横向监督为基础。

  显然,没有自下而上的监督,自上而下的巡视是难以发挥作用的。如“听真话”是目前巡视中遇到的最大难题,而要在了解和掌握实情上寻求突破,惟一有效的办法就是坚持走群众路线,广泛听取广大干部群众的意见。因为自下而上的监督有其特殊优势:一是具有平等性,即所有的行使权力的人在监督体系中都是平等的,不存在游离于监督体系之外的特殊人物。二是具有广泛性,即参与监督的主体极其广泛,既有普通党员群众的监督,也有各级组织之间的监督,还有专职监督部门的监督等等。三是具有合法性。监督的权力最终来源于党员的权利,来源于党员的认可,这是党内民主监督的合法性来源。有了这一点,监督才能得到广大党员的支持,监督才有必要成为多数人的事。

  同样,没有横向监督,自上而下的巡视也是难以发挥作用的。在实际操作中,巡视对监督一把手发挥了不小的作用,但这种监督毕竟是临时性的、不定期的,并且在某种意义上讲是一种事后监督。实际上,要随时对一把手进行监督,最为及时的还是来自横向监督。这种监督主要来自两个方面:一是同级党委和纪委之间的监督,二是领导班子成员之间的监督。在党内监督中,邓小平倡导的两个“最重要”指的就是这种监督。一般来说,两委会及其班子成员与一把手之间工作关系密切,相互了解情况,因而搞好横向监督的最大优势是便于及时监督,节约成本。正因为如此,党的十六大提出要“强化领导班子内部监督,完善重大事项和重要干部任免的决定程序”。(任铁缨中共中央党校党建部教授) (来源:《人民论坛》)
(责任编辑:悲风)
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