贾品荣：住房保障不公呼唤新政

　　现阶段，中国房地产市场最大的问题是政府的公共服务功能缺失而产业发展功能过度造成的。地方政府弱化了公共服务功能，反而把土地经营、土地增值作为增加政府收入的主要渠道看待，直接导致房地产调控失败。政府应该主要充当房地产市场的协调者、公共管理者和服务机构。

尤其是通过提供具有准公共品性质的廉租房，产生正的外部性。但是在中国的房地产市场，政府成了经济利益的最大获取者，产生了负的外部性。欧美国家政府的地价、税费收入大约只占住房价格的２０％左右，而中国地方政府的税费收入占到房地产价格的３０％～４０％，再加上土地管理费，政府在房地产上的收入约占整个房地产价格的５０％～８０％——地方政府成了房地产市场的最大获利者。

　　■十七大前改革难点纵横谈（６）■贾品荣

　　住房保障中的不公

　　住房分配体制的超标等级制。住房分配的“官本位”现象和少数人手中分房的权力不透明，造成大量以权谋房、以关系分房现象，成为转轨时期的制度隐患。一是以统一价格购买不同状况、不同区位的住房，导致同一个单位福利的失衡；二是同样的公职人员，住房资源丰裕的单位与住房资源短缺的单位，住房待遇相差悬殊。有的获得了多套住房，每到一个地方任职就有一套商品化住房，有的则成为无房老职工，造成了分配上的不公。

　　无房老职工被“双重剥夺”。住房改革中未能获得住房的职工，往往单位效益差，很难提供住房补贴和住房公积金。他们的收入也相对较低，通过商品房满足自己住房需求的能力有限。这样，由于无权无势，他们在住房实物分配体制下，未能获得住房；在市场化房改情况下，他们又要面对迅速增长的房价和日益扩大的收入差距，依然解决不了住房。数据表明：在３５个大中城市中，针对老职工发放的一次性补贴只兑现了１０％。而且，现行的补贴标准是根据２０００年以前的房价确定的，远远落后于房价飞涨的形势。

　　青年职工成为“房奴”。由于住房保障制度不到位，一些政府机关和企事业单位的年轻职工为结婚只能通过市场解决住房。中国人“好面子”，没有房子好像面上无光。于是，年轻职工咬咬牙只好走上市场化购房一途，一生成为“房奴”。有的年轻人将手伸向父母，提出“不买房就不结婚”，结果父母把积攒下的养老钱拿去购房。年轻职工排浪式的购房热，助推了房价一轮又一轮上涨。

　　经济适用房被中高收入者挤占。一些经济适用房受到开发商的操纵，他们自定户型、自定面积、擅自改变销售对象、把信息提前透露给关系户，致使不少经济适用房被中高收入阶层大量购买，买了后又空置。数据显示：２００５年，北京市经济适用房的自用率仅为５１．３４％，出租率高达４０％，很多经济适用房被用作投资。尽管国家减免了经济适用房的土地和配套建设税费，投入了财政补贴，但是这些实惠并没有落到低收入者身上。

　　一些机关还在变相分房。一些机关单位变相地延续福利分房。这些机关单位，利用手中掌握的行政特权和公共资源，或通过猎取廉价土地，或享受工程建设税费方面多种优惠，或动用部门权力和影响力“团购”商品房，让有房的领导“更上层楼”，一些公共资源变成小团体的福利。

　　住房公积金使收入较高的家庭受益。对比国外，通常采用财政、金融、税收等配套的现代保障手段支持百姓住房。但中国这方面相当滞后。表现为：住房补贴不到位，货币化补贴举步维艰，公积金对居民的购房支持力度小。世界银行２００６年发布的一份报告称，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。这就使得大众面对天价的住房束手无策。

　　中国根本没有建立廉价房租制度。数据显示，到２００５年第一季度，全国经济适用房完成投资６０亿元，所占比重仅为２．６％，真是杯水车薪！在廉价房租方面，截至２００５年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为４７．４亿元，只有３２．９万户最低收入家庭被纳入廉价住房保障范围。众多的低收入者住房保障无从落实。

　　流动人员没有住房保障。目前，我国正处于城市化快速发展阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员已达１．１８亿。从发展趋势看，将有越来越多的比例转变为城市人口。但目前在住房保障方面对他们尚无明确的政策。

　　财富分配中的不公

　　中国的房地产商利润率太高。国际房地产业的平均利润率一般在６％～８％，而中国商品房的利润率高达５０％。从风险性来说，房地产投资具有一定的风险，房地产开发行业属于资本密集型行业，进入门槛比较高，投资者没有相当的实力是很难进入这一领域竞争的，这就使它的利润高于社会平均利润。目前全国工业平均利润率为５．６９％。由此来看，中国的房地产商利润率太高。马克思在《资本论》中指出：资本害怕没有利润或利润太少，就像自然界害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就大胆起来。如果有１０％的利润，它就保证到处被使用；有２０％的利润，它就能活跃起来；有５０％的利润，它就铤而走险；有１００％的利润，它就敢践踏一切人间法律；有３００％的利润，它甚至敢冒绞首的危险。这幅图画将资本的贪婪性揭示得多么淋漓尽致！

　　中国房地产商的核心优势是公关。除此之外，基本没有优势可言。惟一做的是向政府公关拿地和“忽悠”消费者，这样就可以通过垄断房地产开发的组织管理功能，攫取超额利润。他们忽视社会成员主体的普通住房需求，导致整个房地产市场产品结构失衡，有限的土地资源没有配置于大多数人所需求的普通住房上，加剧了普通住宅供应的紧缺——中国房地产商人的确变成了让人伤心的人。他们的定位一直是有钱的单位和个人，而不是居民家庭，这和发达国家的大多数房地产商定位在中等收入家庭大相径庭。

　　腐败占了房价的２０％。房地产领域是腐败的第一重灾区。前些年，不到５％的比例是采取拍卖的方式，其他都是“协议转让”和“调拨”。在中国对土地出让的使用效率还难以进行有效监管的情况下，因官商勾结和地方政府不作为等原因极易滋生腐败，这部分资金占房价的２０％。据统计，在“落马”的领导干部以权谋私、贪污受贿的案件中，涉及土地批租问题的约占１／３。突出表现是：一方面，一些地方政府用计划经济的办法强行拿地；另一方面，用市场经济的办法低进高出。而行政价格和市场价格的巨额差价，既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力，又推动房地产商去积极寻租。

　　大量的信息不公开

　　房地产领域风气不正、投机主义盛行的重要原因，是消费者处于明显的信息弱势。究竟整个区域的房地产供求状况如何，房地产供应的质量如何，房地产的价格走势如何，都是一个弱小的消费者所无法掌握和了解的，这也使得在目前的市场环境下消费者难以具有与房地产开发商议价的能力。一些开发商有组织地隐瞒商品房的真实信息，欺诈银行，欺骗消费者。中国消费者协会的一项调查显示：目前，中国消费者对房地产行业诚信状况的满意度指数为５９分，即“不满意”，在各项调查指标中处于最低水平。这个行业成为市场信誉度最差的行业。

　　住房保障呼唤新政

　　现行的住房制度必须改革，回归到合理、健康、可持续的轨道上来。

　　（一）政府新定位：住房保障准公共性

　　现阶段，中国房地产市场最大的问题是政府的公共服务功能缺失而产业发展功能过度造成的。地方政府弱化了公共服务功能，反而把土地经营、土地增值作为增加政府收入的主要渠道看待，直接导致房地产调控失败。政府应该主要充当房地产市场的协调者、公共管理者和服务机构。尤其是通过提供具有准公共品性质的廉租房，产生正的外部性。但是在中国的房地产市场，政府成了经济利益的最大获取者，产生了负的外部性。欧美国家政府的地价、税费收入大约只占住房价格的２０％左右，而中国地方政府的税费收入占到房地产价格的３０％～４０％，再加上土地管理费，政府在房地产上的收入约占整个房地产价格的５０％～８０％——地方政府成了房地产市场的最大获利者。

　　中国的房地产市场化改革始于１９９８年，其根本性的标志是《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》的颁布。该文件提出：“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。”应该说，这一定位是正确的，这说明国务院从一开始在政策层面并没有把房地产市场完全交给市场去操作，按照文件，房地产市场应该主要供应经济适用房。从比例上来看，应当在６０％以上。但是，到了２００３年，在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，定位变成“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，这样，中国的房地产市场成了一个由商品房主导的市场。从中国现阶段的居民收入水平和土地供应的总体情况而言，这一定位超越了客观经济条件，原因在于——目前中国家庭财富呈现“两极分化”。在这种结构中，要实现多数家庭购买或承租商品房，不仅是不可能的，而且是政府推卸住房保障责任的表现。

　　为此，最重要的是政府要转换角色，在住房保障上强调准公共性。住房保障的准公共性的涵义是指：在市场经济条件下，住房不仅具有商品的属性，而且住房又有社会保障的属性，因为即使是最低收入的家庭也要消费这种商品，需要得到政府的帮助。因此，住房保障属于民生的基本组成部分，是需要财政优先投入的民生问题。

　　准公共性要求政府切断土地出让金、税费、政府政绩、垄断的利益关系链条。一是切断土地收益与地方政府预算外财政收入来源的紧密联系，土地出让金和税费由创收工具向房地产市场调控手段转变。二是真正重视、研究、规划低收入住房需求，将更多的土地出让金、税费用于转移支付、加大补贴，少一些政绩工程、面子工程，少盖一些豪华办公楼。国土资源部规定５％的土地出让收入用于解决中低收入家庭的住房问题，应该说是一个进步，但比例太低。建议扩大５倍，并以３０％的房地产相关税作为实现全民住房保障的财政来源，真正保障公民的居住权。三是弱化住房建设与国有资本的千丝万缕的利益关联，让国有房地产公司在竞争性市场谋生。四是为了强化政府在满足中低收入家庭中的重大责任，建议把建设部改组为建设与住房保障委员会，履行政府在住房保障方面的重要职责，直接负责保障性住房的建设、管理与监管。

　　只有强调住房保障的准公共性，才能圆中国普通大众的住房梦。让公共财政的阳光照耀弱势群体，使低收入者能够分享经济发展的成果。一定要清醒地认识到：中国的房地产市场承载着１３亿人的公平居住权。因此，住房保障公平，难点在政府，希望也在政府。

　　（二）房地产商新定位：阳光作业

　　阳光是房地产业最好的消毒剂和防腐剂。阳光作业不仅可以有效预防和制止房地产业腐败，而且是中国房地产经济可持续发展的根本。目前中国的土地虽然实施了招标投标管理方式，谁出的价格高，土地使用权就归谁，但是事与愿违，土地招标投标成为“看上去很美”的形式，实际效果并不好。原因在于，小团体的权力和利益成为土地招投标的最大阻力。这就使招投标存在极大的隐蔽性，一些官员披着公正的外衣，行的是受贿之事，拿的是不义之财，掠夺的是公共资源。必须从制度上加以防范。那么，如何避免一些人一手遮天？土地招投标不能再是少数人的行为，而要在社会全程公开，明明白白招标，以保障公共利益。在开标、评标、定标过程中要做到全程审计，全过程跟踪监控管理。

　　（三）市场新定位：追求长期利益，杜绝机会主义

　　长期以来，中国房地产市场是一个追求短期利益的市场。由于它是垄断的，所以市场机制对它不发生作用。经济学告诉我们，垄断是排斥市场机制的，结果是供求、政策都不起作用。行业调控“头痛治头，脚痛治脚”就源于此。一方面，行业主管部门用市场的方法调控，就会雪上加霜，更加失灵。近几年尽管加大土地供应，但是都囤积在开发商手中，再供给多少土地也解决不了问题，只会使市场更加失灵；另一方面，政府主管部门一会儿说房地产是支柱产业，一会儿又要取消其支柱地位；一会儿要求楼盘全部精装修、现房销售，一会儿察觉市场未见反应，不见下文。“头痛治头，脚痛治脚”，调控失败在所难免。

　　我们说，房地产业的土地经营具有垄断性。中国土地出让期为７０年，一次性收取７０年的地租。在这种土地批租制度下，政府实际上是对未来７０年的土地收益进行了一次性收取，这种透支未来财力的短视行为极易带来政府的短期行为。其根源在于：ＧＤＰ增长成为政府部门的至上目标；与之相应的，地方政府官员的考核指标主要是看经济性指标。如果把土地出让金改为租金，房价就会降下一大块。租金的方式可使土地初始出让的价格下降，致使初始投入成本大大减少。同时，拓宽公共住房融资渠道。发展诸如住房建设公债等专门筹措廉租住房建设资金，考虑在廉租房建设中引入房地产信托基金等。在政府推动的同时，还可以引入外资甚至民间资本进入公共住房建设，多途径解决住房资金问题。

　　在制度管理上，制定《住房保障法》。我国目前缺乏一套完整的法律保障体系。建议《住房保障法》明确规定政府在住房供应，尤其是中低收入家庭基本住房需求保障方面的责任，给予立法保证，防止在政策上左顾右盼，变来变去。