小产权房是不合理的土地管理法规的产物

　　近来，小产权房在媒体和网络上受到人们热议，但是褒贬截然不同。建设部门以其产权不受国家保护，警告市民别去购买，国土部门以其违法用地，要予以查禁；然而，小产权房却以其顽强的自生能力，赢得市民和农民的青睐，不断扩大其市场份额。

　　同样是商品房，为什么产权有大小之分？小产权房是怎样产生的？溯其根源，原来是来自１９９８年修订的《土地管理法》。该法第４３条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第６３条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。”这两条法律剥夺了集体土地的部分开发权（设立建设用地使用权的权利）和处分权，即集体土地只能用来建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公益事业，不能用于其他目的的建设用地开发。这是对集体土地和国有土地产权的“不平等条约”。其立法用意是政府要垄断土地一级市场，避免建设用地供给失控。然而，在市场经济体制下，市场的力量是扛不住的。既然城市居民和在城市打工的农民工有住房的需求，就禁不住农民集体使用集体土地建造商品房出售、出租给市民和农民工，以赚得土地的开发收益。政府可以“以地生财”，农民集体为什么就不可以“以地生财”呢？乡镇政府支持这种做法，以乡镇政府的名义发给了产权证。但因是违法用地，不能登记和流通，于是成了另类的“小产权房”。

　　小产权房好不好？应当说好。好在：一是打破政府对土地一级市场的垄断，降低了因垄断土地供给，限量供应，形成的垄断地价的虚高，免除了政府行政审批权力的寻租，使地价房价大幅回落。二是为市民提供了能买得起的商品房，为农民工提供了城市政府未能提供的廉租房。三是小产权房只能自用，自然而然地抑制了投资房的需求。四是农民集体得到了几倍、几十倍于征地补偿费的土地开发收益，增加了收入，而无需政府为失地农民操心。这些都是政府对房地产几年宏观调控想做而没能做到的事，而小产权房却做到了。

　　当然，坏处也有。坏处是它打破了政府对建设用地供给的垄断，会造成建设用地失控，影响耕地保护。

　　权衡利弊，如何扬其利而抑其弊呢？建设用地——小产权房用地的扩张需要控制。控制办法：可以通过土地规划、城市规划，把小产权房的地域配置限制在城镇建设规划区之内；可以把每年小产权房的建设数量限制在年度建设供地计划之内（也不能限制得过小，小到不能满足当年正常的住房需求的程度）；而无需采取剥夺集体土地的开发权、处分权，损害农民集体的权益，垄断土地一级市场的办法。

　　因此，面临小产权房这样的新事物，政府的应对之道，不应是警告和查处，而是要修改土地管理法，把被部分剥夺了的集体土地开发权、处分权还给农民集体，允许集体土地进入建设用地市场，给小产权房以与国有土地上的商品房同样的产权，同时将小产权房用地与国有建设用地同样纳入规划管理和计划管理的轨道。

　　（作者单位：国土资源部）