改革要养成与民众分权的制度习惯

　　紧随着郑筱萸被执行死刑，国家药监局翌日即举行了新闻发布会，发布了新修订的《药品注册管理办法》。此办法保留了国家局对一部分重大事项的审批权外，将大部分补充申请委托省局进行审批，并将强化监督权力制约机制，药品注册“实行主审集体责任制、相关人员公示制和回避制、责任过错追究制，受理、检验、审评、审批、送达等环节接受社会监督”等，将药品注册工作置于社会监督之下，杜绝暗箱操作，确保阳光透明。

　　选择在对昔日部门最高领导郑筱萸处以极刑后发布药监改革规划，充分表达出药监部门改革的价值取向和除弊布新的决心。

　　改革中央集中审批监管制度，与地方进行分权，将大部分补充申请委托省局进行审批——显然，这是指向药监系统原先的集权审批的弊端，据媒体报道，郑筱萸主政时，国家药监局的法定审核职责流于“形式审核”，审批底线一退再退直至被彻底突破，最终成为“郑筱萸一人说了算”。

　　上世纪90年代末以来，中央政府为改变经济及市场监管的缺失、失职和职能交叉的混乱现状，以组建国家药监局为标志，相继组建起煤监局、安监局、土地督察局、银监以及下辖的派出机构，就是我们常言的“垂直管理”——可一系列药监腐败、安监腐败、煤监腐败的爆发，尤其是药监高层窝案发生和煤监、安监腐败在不少地方的失控，充分暴露出这种垂直管理的大弊。面对中央政令不通和地方权力的频繁滥用，《中国青年报》的舆情调查显示：85.9％的人认为在当前的形势下中央应加强“垂直管理”，可沉重的现实已暴露出：在权力缺乏约束下，垂直有垂直的腐败。

　　既然中央集中审批养出了一堆硕鼠，那就向下分权，将部分国家局职能委托给省局行使——这显然又陷入了“一统就死、一放就乱”的集权分权怪圈，审批权在中央会引发腐败，在省局就不会了吗？这种向下放权导致的腐败更是举不胜举。正如秋风先生的评论援引萧公权所言：不受约束的权力，留在中央，就形成中央集权，分给地方，就形成地方集权，形成诸侯经济。权力不论留在哪个层级，都是一种无限的权力，而无限的权力必然会走向腐败。

　　国家药监局下放权力后，主要是想学美国FDA，作纯粹的监管者监督省局药监部门。值得注意的是，一方面FDA的权力是公众可监督的，很难腐败；一方面FDA有独立的执法机构，而我们的国家药监局没有自己的执法机构，必须借助地方机构，执行自己的政令和法律、政策。两者如果不是互相独立而是上下级关系，就很容易结成利益同盟而不是相互制衡。

　　虽然对国家药监局向地方放权和分权缺乏乐观预期，但我仍然对此次药监改革充满期待。因为我从改革中看到一种新的东西：中央不仅向地方分权以制造权力制衡和牵制的语境，而且还在努力向民众分权，通过新闻发布制、责任追究制、审批透明制，将药品注册工作置于社会监督之下，杜绝暗箱操作。公众不是旁观中央与地方权力的制衡，而是作为一种独立的外部监督力量，影响着药监格局。

　　中国改革走的正是一条下放权力之路，中央向地方下放种种权力以激活地方的活力，可毋庸讳言，我们的权力分享，主要是集中在中央与地方两者之间，而不是中央、地方和公民三者之间。在向地方放权以激活市场的同时，还需要通过与民分权，来约束可能异化的诸侯权力。如果地方权力不受约束，导致的恶果就是：政令出不了中南海，权力一收就死一放就乱。公众无法抑制地方权力的扩张，只能寄望中央的干预——这实际与下放权力的改革相悖。

　　实际上，惟有在“分权”时放弃中央与地方的二元分权观，而是考虑到分权与民、赋民以权，才能打破这种失衡。一方面，民众手中有了权力，无论权力掌握在谁手上，国家局也好省局也好，都会因公众监督的约束而很难腐败。另一方面，通过赋权予民，公民获得了一种监督诸侯权力的权利，才能有效地阻止地方权力的异化。韦伯早就深刻指出，社会经济发展越是多元分殊，中央权力就越有必要通过赋权与民众联合，否则必处处受制于各种地方或集团利益。

　　前几天，审计署审计长李金华曾说，希望离任前看到“审计机关被审计”——把自身置于制度监督之下，这是非常可贵的权力自缚勇气。期待药品改革也有这种权力自缚的自觉，将审批的透明和公开能落到实处。

　　一个人死了，一个制度活了，这样的改革才有价值。