利息税存废：何去何从？

　　一、利息税，是对“储蓄存款利息所得”征收的税，是个人所得税中的“一部分”或“一类”

　　世界上许多国家对利息征税，也有一些国家不征税。征税的国家各有各的征法。大而言之，无外乎这样几种：一种是在“综合个人所得税”制度框架下，没有专门的“利息税”，利息和其他的所得项目一样，一并统在总收入中，按总收入计税，如美国、韩国、澳大利亚等国；一种是把存款利息和股息、债息及房租等通过资本和固定资产获得的收入视作资本所得，征收资本所得税，如瑞典；一种是单独开征利息税，如德国、日本、瑞士、菲律宾等，其中德国主要是针对高收入人群的个人存款利息征税，瑞士、菲律宾等对外国人的银行存款也照征不误。

　　二、我国的利息税制度几经变化，现在又走入了一个“十字路口”

　　１９５０年原政务院颁布的《全国税政实施要则》中，曾设置薪金报酬所得税和存款利息所得税两种个人所得税；同年颁布了《利息所得税条例》，开征利息所得税。但当时实施低工资制度，人们的收入差距也不大，薪金报酬所得税实际上没有开征；利息税也于１９５９年停征。１９８０年通过的《个人所得税法》和１９９３年修订的《个人所得税法》，再次把利息所得列为征税项目。但当时个人储蓄存款数额较小，随即又作出了免税规定。目前实施的利息税制度是从１９９９年１１月１日开始的。我国实行“分类个人所得税”制度，利息税是其中的“一类”，是对个人在中国境内存储人民币、外币而取得的利息所得征收的个人所得税。近两年来，利息税问题引起社会各界的广泛讨论。２００７年６月２９日，全国人大授权国务院可根据实际需要停征或减征利息税，更引起了强烈的关注。是存是废，争论炙热。

　　三、对利息税作用的不同判断是分歧的根源

　　税收的功能无非是三个，一个是财政功能，组织财政收入；一个是经济功能，调节经济运行；一个是分配功能，调节社会成员的收入或贫富差距。不同的税种，对它的功能定位各有侧重，或者说政府开征某个税种的目标定位是不同的。

　　开征利息税的核心目标是扩大内需。１９９７年亚洲金融危机爆发，商品出口受到限制，通货紧缩局势严重，零售物价总水平连续两年下降。中国人民银行从１９９６年５月１日起连续７次降低人民币存、贷款利率，仍难以扭转储蓄存款余额增长的势头。为了刺激消费、扩大投资、拉动内需，利息所得税出台，从１９９９年１１月１日起，对居民储蓄存款利息征收２０％的个人所得税，核心目标是扩大内需。当时的表述是，“为了引导居民消费和个人投资，调节个人收入，增加财政收入以解决低收入者的生活保障，扩大内需，有必要对储蓄存款利息所得征收个人所得税。”就是说，要通过经济调节、分配调节和财政收支三个传导路径实现扩大内需的目标。

　　但是，目前对利息税的功能定位、实际作用的认识和判断，存在着截然不同、甚至针锋相对的观点。利息税到底起了什么作用、哪些作用？是好作用还是环作用？这是目前争论利息税存废去留的症结所在。

　　——主张利息税应该取消者认为，无论从调节贫富差距还是扩大内需的作用来看，利息税并没有起到预期的作用，反而加剧了社会分配不公；取消利息税对财政收入的影响不大。

　　——主张利息税不应该取消者认为，利息税具有‘劫富济贫’的调节功能，每年几百亿的财政收入不是小事，而且这部分税收收入已安排用于落后地区和中低收入者的转移支付。

　　——还有一种折中的观点认为，不是取消的问题，而是调整的问题。利息税没有发挥应有的作用是税制设计的不合理不完善，要完善利息税制。

　　四、如何认识储蓄状况和储户状况，是判断利息税作用的前提和关键

　　１９９９年１１月１日开征利息税截止到２００６年底，居民储蓄增长轨迹是：２０００年１月份，居民储蓄余额超过６万亿元，２００１年８月突破７万亿元，２００４年达到１２万亿元，２００６年达到１６．２万亿元，储蓄的增幅远高于ＧＤＰ的增幅；征收利息税总额２１４６．４亿元，２００６年４５９亿元，约占全国入库税收收入总额３７ ６３６亿元的１．２％。

　　从这种变化看，利息税的征收并没有达到分流储蓄、扩大消费的目的。那么，是否实现了调节收入差距的目的呢？关键是看谁在储蓄，储蓄的动机和目的。直白地说就是，储蓄是“富人”的存款还是“穷人”的存款？利息税是“劫富济贫”，还是“劫贫济富”？如果居民存款主要是富人的存款，是一种投资而不是单纯的储蓄，那么就起到了调节收入差距的目的；如果相反就没有达到目的。

　　一种观点认为，８亿农民占整个储蓄存款不到２０％，目前还有２０００多万人温饱都没有解决，这些人大概一分钱存款都没有。从这个角度讲，储蓄主要不是“穷人”的存款，而是“富人”的存款。而且，利息税收入已安排于落后地区和中低收入者的补助。征收利息税起到了“劫富济贫”的作用。另外，把钱存在银行里赚取利息，应该视为一种投资，投资有盈有亏，存款人既然能享受投资所带来的收益，同样应当承受通货膨胀所带来的损失。

　　这种认识和判断是值得商榷的。我们认为，支撑储蓄的主体人群是作为中低收入者的普通民众，尤其是打工者、退休人员或低保人群。中低收入者存款主要是基于安全和预防动机的储蓄，而不是一种投资。所以，利息税对低收入者造成更多负担，触及最多的是中低收入者利益。

　　同时我们也不同意所谓“中国人有积蓄的习惯”的说法。这种看法是不对的，至少是不确切的。就目前的实际情况而言，不是习惯问题，而是生存所迫。

　　从消费的角度看，我们的社会保障体系很不完善，预期消费不确定，老百姓对失业、养老、教育、医疗、购房等基本需要的满足心存忧惧。为了应对这些不时之需，中低收入者不愿意也不敢把这些“活命钱”用于日常消费，更不用说拿积蓄去冒险投资了，“越穷越不敢花钱”。

　　从投资的角度看，富裕的人投资增值的渠道多，如买股票、炒房等，中低收入者投资渠道狭窄，风险承受能力弱，很难找到比银行存款更安全的渠道，何况多多少少还有一些利息回报。选择存入银行储蓄是中低收入者的最优选择。即便征收利息税、利息率低，相当一部分百姓还会选择储蓄，不会因为利息税而改变存款意愿。

　　五、负利率对中低收入者是一种剥夺，对贫富差距是一种逆调节

　　国家公布的物价总水平指数�煟茫校桑犝欠�，从２０００年的０．４％升至２００６年的１．５％，其间各有涨落，存款实际所得甚微，甚至是负利率。进入２００７年以来，存款实际负利率态势加剧。以２００７年５月份为例，ＣＰＩ达３．４％。一年期存款税前利率为３．０６％，扣除２０％的利息税之后，税后利率为２．４４８％，实际利率近－１％。居民存款无法起到保值作用。这意味着中低收入储户在为通货膨胀交纳“租金”。不仅起不到拉动消费的作用，反而增加了社会分配的不公。这是典型的“劫贫济富”，不符合缩小收入差距和建设和谐社会的目标。最近世界银行发表的研究报告也表达了这样的看法。

　　而且，从征税负担的角度看，对于普通工薪阶层来讲，存入银行的钱，是缴纳个人所得税后、消费结余的部分，已经是税后收入。税后收入存入银行再缴纳利息税，显然是重复计税，加重中低收入人群的负担。对这部分人征收利息税有违公平。

　　有人说，利息税采用比例税率，谁有存款对谁征税，不存在不公平。但一个经济学常识是，穷人的收入和存款较少，边际消费倾向大于边际储蓄倾向，中低收入者的消费倾向大于高收入者的消费倾向，利息税对中低收入者的税收负担相对高于高收入者。

　　六、从财政收支的角度看，取消利息税对财政的影响不大

　　一种观点说，利息税在财政收入中还占有重要的位置。利息税是否取消，不是一件小事，涉及一年近５００亿的财政收入问题。如果取消会对国家的财政收入产生影响。实际上，第一，２００６年４５９亿元的利息税收入，只占当年税收总额的１．２％，即使取消对财政收入的影响不大，财政有能力承受。２００７年上半年提高证券交易印花税率（１‰提高到３‰），就可以为政府带来约２８００亿元的新增收入。第二，我国并没有“专税专用”的做法，也没有证据表明利息税税收是专门用于对落后地区和低收入者的转移支付了。

　　另一方面，从征管的角度看，利息税便于征管，难于逃漏，成本低，征收率高，增长稳定。如果基于征管便利保留利息税，是可以理解的理由。但“征管效率原则”与“公平原则”相比，孰轻孰重，如何取舍，是值得斟酌的。对利息税而言，恐怕征管原则不能取代公平原则。如果侵害绝大多数人利益而保护少数人利益，民众就会用选票来否决这种征税权力。

　　七、利息税与证券市场的关系：是股市影响储蓄，而不是储蓄影响股市

　　一种观点认为，取消利息税对证券（主要是股市）的冲击是明显的；另一种观点认为，不能过高估计了利息税的作用，利息税有无和股市资金分流不存在特别紧密的关系。

　　实际上，是股市影响储蓄，而不是储蓄影响股市。有两个事实为证。一个是征收利息税初期的股市行情与储蓄存款的变化。１９９９年“５１９行情”爆发，上涨行情一直持续到２００１年。从５月１９日的１０００点，不到一个月时间，涨到１４００点；２０００年年初１４００点一直奔到２００１年６月的２２００点。这一段时间，全国居民储蓄存款增幅确实出现了明显下降的趋势。有人解释说是利息税的“挤出”作用，实际上是股市的“拉动”作用。一个是２００７年上半年的股市行情与储蓄存款的变化。进入２００７年，股市行情火爆导致储蓄“搬家”。５月份，股票指数冲到４０００点高位，开户总数首次超过１亿户大关，单月开户数刷新历史纪录。新增Ａ股开户数５月份达到５３３万，环比增长１１．４％，是去年同期的１０倍；新增Ｂ股开户数４．４万，环比增长１１倍，同比增长１３０倍；同时，居民户存款减少２７８４亿元，比４月减低１６７４亿元的情况下又减少了１１００多亿元。当然，另一个不容忽视的原因是银行实际存款利率为负数，但主要原因是股市行情。

　　深刻的根源还是在于，储蓄存款人和投资人是两个群体，高收入者的首选是投资，中低收入者的首选是储蓄。利息及利息税对以中低收入居民为主体的储蓄行为影响微弱，或者反过来说，以中低收入居民为主体的储蓄行为对利息及利息税的敏感性不大。只有在股市、基金行情大好、赚钱“胜算在握”、普遍认为风险不大时，中低收入者才会转而把储蓄存款提出来炒股。在股市行情“一般”时，大部分中低收入者首选还是储蓄而不是投资证券市场，不会贸然进入股市。

　　还有一种说法是，取消利息税会涉及到方方面面的问题，比如国债的发行会变得困难、成本也会相应增加，等等。从上面的分析看，这种说法也很难成立。

　　八、未来的选择取向

　　总体上看，主张取消利息税的呼声更高一些，理由更充分一些，注重的是税收的公平性和调节功能。《中国青年报》近期作了一项有６７２３人参与的调查，结果显示，９３．７％的人认为目前的利息税制度不合理。近期新浪网开展的一项共有１６５８６人参与的调查显示，９５．２９％的人认为“目前的利息税制度不合理，赞同现在取消”，在相关的１万多条留言中，几乎一边倒地支持取消利息税。不主张取消者注重的是财政的收入功能和低税收征管成本，相比于前者理由似乎不怎么充分，但主张者是掌握相当决策权的强势部门。因此，争论是不可避免的，很可能形成“犄角之势”。但争论是好事。争论是税收立法走向公平、公正的起点。充分争论，公开博弈，税收的公共性才可能达到更高的水准。

　　从规范和长远的发展趋势看，应该取消单独征收利息税，确立综合个人所得税，把利息收入纳入到个人综合所得税中，中低收入家庭可以从中得到免税优惠，既体现税收的公平性，又保证税收收入增加。从近期和可操作的角度看，可以有两种选择：一个是取消，待建立综合个人所得税制度时再纳入其中；一个是改革、调整，或确定一个起征点，对超过一定数额的存款利息征税，不足者免征，或确定一个累进税率，或推出一些免税的储蓄品种。这样既调节收入差距，又优化资源配置——钱多的人投资，钱少的人储蓄。（作者单位：首都经济贸易大学财税学院）