仲裁艰难民间化

　　仲裁机构改革方向明确，但目前各行其是，步履不一，应该纳入事业单位改革范畴一体考虑

　　中国的仲裁机构正面临艰难的转型。

　　7月24日至25日，受国务院法制办协调司负责人委托，由北京仲裁委员会牵头主办的“仲裁机构民间化建设座谈会”在北京召开。会议焦点集中于如何推进仲裁机构的“独立性”和“民间性”改革。

　　会上公布并讨论了由北京仲裁委牵头、与成都仲裁委共同草拟的《关于深化仲裁机构体制改革试点方案(征求意见稿)》（下称《征求意见稿》）。

　　今年5月中旬至6月上旬，北京仲裁委向中国185家仲裁机构发送了《仲裁机构改革与仲裁协会筹建》调查问卷，共收回80份有效问卷。这80家仲裁机构中，直接归口地方政府法制办领导的42家，占有效样本数的52％；仲裁委员会主任由国家机关领导担任的为71家，占有效样本数的88.8％；目前的机构管理体制类型属于行政性或行政支持类事业单位的为39家，占有效样本数的48.8％；财务体系曾经或正在实行收支两条线的为50家，占有效样本数的62.5％；财政实行全额或差额拨款的共34家，占有效样本数的42.5％。

　　对此，《征求意见稿》中指出，目前中国仲裁体制滞后，行政化倾向严重，现实情况已偏离了《仲裁法》的立法原则。

　　“两头都吃得挺美”

　　所谓仲裁，是区别于诉讼的一种纠纷解决方式，指争议双方的当事人自愿将他们之间的纠纷提交仲裁机构，由仲裁机构以第三者的身份进行裁决。

　　仲裁制度历史悠久。远古时，村庄中遇到纠纷请年长者决断，即被视为其最早的起源。至今，仲裁已由一种单纯民间的私力救济方法，发展成为现代国家所承认或规定的解决争议的一种法律制度。

　　中国在20世纪50年代初期即建立了涉外仲裁制度，国内仲裁制度则直至改革开放之后，于20世纪80年代才开始建立。不过，当时实行的是仿照前苏联的行政仲裁模式，仲裁机构完全依附于行政机关，无法保证“公正”这一仲裁制度的根本要求，且机构庞大，人员众多，人浮于事。

　　为了从根本上解决弊端，全国人大常委会于1994年通过了《仲裁法》，将“垄断性”、“强制性”的行政仲裁，变为当事人自愿选择的民间性仲裁。《仲裁法》第14条明确规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。

　　《仲裁法》于1995年9月1日正式实施后，国务院法制办和地方政府法制部门重新牵头组建仲裁机构。根据国务院法制办的统计数据，至2006年，中国内地总计设立了185家仲裁委员会。

　　然而，《仲裁法》实施至今近12年，仲裁机构民间化问题仍然是一个亟待解决的首要问题，法律确立的“民间化”原则迟迟未能落实。

　　原全国人大法工委民法室副主任、仲裁立法参与人肖峋告诉《财经》记者，一方面是地方政府摆脱不了地方保护主义的思想，为保护地方市场主体的利益，需要左右仲裁，所以不愿意放弃仲裁的阵地；另一方面，部分仲裁委员会一边吃着“皇粮”，一边挣着当事人的仲裁费，“两头都吃得挺美”，也不愿意脱离行政庇护。

　　“政会不分”是目前相当数量的仲裁委员会存在的问题。仲裁委员会领导由行政官员兼任，党政机关官员在仲裁委员会成员中所占比例超过50％的不在少数，《仲裁法》明文规定“仲裁委员会组成人员中，法律、经济贸易专家不得少于三分之二”的比例无法落实。

　　广西某仲裁委员会相关负责人告诉《财经》记者，除了北京等少数地区真正实现了“去行政化”，目前全国有80％－90％的仲裁委主任、秘书长，还是由市政府法制办主任、常务副市长等党政机关领导干部兼职。

　　财务“两难”

　　仲裁作为解决商事争议的一种方式，由于具有成本低廉、简便快捷等诸多优点，已在国际上得到普遍承认和广泛采用。进入20世纪以来，世界各国普遍把仲裁作为解决商事纠纷的一种方式。

　　中国司法部在2002年曾派员赴挪威、瑞典考察，发现瑞典的民事纠纷95％是调解或仲裁解决的，只有5％由法院判决。而在中国，据《财经》记者了解，2006年，各级法院共审结一审民事案件4382407件，诉讼标的额6827.8亿元；政府185个仲裁委员会共受理案件60844件，标的总额为725亿元。仲裁案件数仅占诉讼案件数的1.39％。

　　“在某些经济欠发达地区，当地的仲裁委员会几年下来受案只有十几件，几乎年年靠政府全额拨款。”广西某仲裁委员会副秘书长告诉《财经》记者，“甚至有的仲裁委还出现了跟法院争抢案源的情形，有的地方仲裁委员会干脆被律师事务所承包。”

　　河北邯郸仲裁委相关负责人告诉记者，他们年受理案件最少时只有两起，收入不过3万余元，“民间化以后，十几号人如何吃饭？”

　　因此，不解决仲裁机构经费来源问题，民间化改革显然难以落实。

　　1995年，国务院办公厅印发的《重新组建仲裁机构方案》（又称44号文件）规定，仲裁委员会设立初期，政府“参照有关事业单位的规定”，解决其编制、经费等。但迄今，除了以北京为代表的极少数仲裁委员会能够实现自收自支尚有盈余或持平，超过半数的仲裁机构仍长期依赖政府的全额拨款或差额拨款，依靠行政权力、行政手段推广仲裁工作，取得案源。

　　另一方面，由于“参照事业单位管理”，对于少数实现了自收自支并有盈余的仲裁机构，仲裁费用的收入如何进行分配又成了大问题。

　　湖南株洲仲裁委相关负责人告诉《财经》记者：“前两年株洲仲裁委自收自支刚有盈余，财政、税收、工商等部门立刻紧盯住我们的收入不放，有关部门甚至还要求我们与某贫困山村结对子，搞一对一扶贫。”

　　从中国目前关于仲裁费用各种政策文件来看，存在着明显的“自相矛盾”。1999年颁布实施的《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》，明确将“仲裁”列入“商务服务业”范畴；在加入WTO谈判过程中，中国亦曾向国际承诺“仲裁费属于中介服务的收费”。但2003年，财政部、发改委、监察部和审计署联合下发通知，却将“仲裁收费”定性为“代行政府职能、强制实施具有垄断性质”的“行政事业性收费”，并作为“国有资产”直接纳入“收支两条线”财务管理。

　　正是在这种矛盾的管理体制下，原中国国际经济贸易仲裁委员会副主任兼秘书长王生长案件就格外引人关注。2006年4月23日，新华社发布消息称，王生长被逮捕，罪名为“私分国有财产并涉嫌受贿”。王生长被捕后，关于其动用仲裁经费，私设“小金库”、发放奖金的行为是否属于“私分国有资产”争议颇大。国内仲裁界、法律界有不少同情的声音，乃至上书有关部门和中央领导为其求情。国际一些知名仲裁机构对此亦予关注（参见《财经》2006年第16期“贸促会山雨欲来”）。

　　根据《财经》记者了解，王生长案件交由天津司法机关办理，截至目前尚未审结。某种程度上，正是因为王生长案件的出现，加快了官方以及实务界对仲裁机构民间化问题的重视。

　　“断奶”之忧

　　基于国内仲裁现存的诸多矛盾，北京仲裁委员会此次牵头草拟的《征求意见稿》中提出，首先，有关部门应就仲裁机构的性质进行正确的定性和分类，将仲裁机构定性为自主管理、自负盈亏的中介服务组织，参照国际上政府对仲裁机构管理的普遍做法，对其实行减税免税的优惠政策，仲裁机构应尽快做到自收自支。

　　其二，从仲裁机构与行政机关“脱钩”着手，应禁止党政机关干部在仲裁委员会办事机构兼职主持日常工作，禁止行政机关工作人员在办事机构担任工作人员，禁止行政部门随意插手仲裁机构内部管理事务；仲裁机构不能以行政权力为依托，以行政手段为主导获取案源。

　　其三，应采取有利于仲裁机构自我管理、自我约束、自我发展的财务管理制度，允许仲裁机构实行“形式多样、自主灵活的分配激励机制”。

　　就众多仲裁机构关于民间化可能造成的“断奶”之忧，原全国人大法工委民法室副主任、仲裁立法参与人肖峋表示，《仲裁法》早有规定，仲裁委员会可以根据需要设立。“那些没有需要的地区设立仲裁委员会，等于是浪费公共资源。仲裁机构应该完全实现市场化，谁能实现公平仲裁、拥有社会公信力，谁就能生存。”

　　针对民间化可能影响仲裁权威性的质疑，北京仲裁委秘书长王红松认为：“仲裁机构想要获得权威和公信力，只能依靠公正、高效的仲裁和优质的服务赢得生存和发展。”肖峋也表示：“行政扶植下的繁荣只是泡沫。”

　　尽管仲裁机构改革方向明确，清华大学法学院教授王亚新却对改革前景不抱乐观态度。

　　他认为，中国仲裁机构有市场化、民间化的，也有行政化的；有活得好的，也有活得差的，而改革也是“大家各走各的路”，因此进展缓慢。

　　王亚新认为，应该加快启动事业单位改革，并把仲裁改革纳入其中，如此，仲裁机构才有可能在实现民间化和独立化后，获得新的活力。