谁让江河湖泊休养生息

　　——环境经济政策的作用

　　环境经济政策具有两重含义：一是指从经济领域采取调整结构、更新技术等政策，产生对环境保护有利的结果，在这个意义上环境经济政策有时也表现为行政指令。二是指各级政府采取价格、利率、税收、收费等金融、财政政策，产生对环境保护有利的结果，在这个意义上环境经济政策是指环境保护的经济手段。

　　已有的环境经济政策已经比较丰富，但对于休养生息行动的需要而言，可能是不够的。建议系统地开展关于休养生息的政策研究，提出较为完备和详实的政策安排，特别是环境经济政策。

　　狄更斯的《双城记》开篇说，“这是一个最好的时代，这是一个最坏的时代；这是一个光明的时代，这是一个黑暗的时代。”用这个评语来形容当前我国江河湖泊的状况，是非常适用的。说这是最好的和光明的时代，是因为我国江河湖泊得到了很高的开发利用，为人类福祉做出了巨大的贡献；说这是最坏的和黑暗的时代，是说这些江河湖泊承载了过多的人类活动，环境状况日益恶化。成也经济，败也经济，人们面对当前的江河湖泊，爱恨交织，难以取舍。怎样保留江河湖泊带给我们的巨大经济利益而又消除环境恶化产生的严重后果？国家环保总局局长周生贤提出“让不堪重负的江河湖泊休养生息”，是解开这个矛盾的一个重要对策。

　　让不堪重负的江河湖泊休养生息，就是减轻人类活动对江河湖泊的压力，用恢复和养护的方式使之持续地为经济发展和人类福利提供服务。休养生息是人们调整已经过于紧张的人与自然关系的总体方针和长期策略，它不反对人类利用自然环境的有用功能，十分强调自然环境可以而且应该为改善民生、发展经济提供生态服务（例如利用环境的净化能力），但休养生息更加强调人类应该改进利用自然环境的方式，把人类活动的强度限制在环境的承载能力之内，正像周生贤局长所说的，“让江河湖泊休养生息，既是综合治理水环境的过程，也是经济社会健康发展的过程。”

　　谁让江河湖泊休养生息？

　　目前，人们对让江河湖泊休养生息已经在两个问题上取得了高度共识：一是休养生息十分必要，刻不容缓；二是休养生息不能仅靠号召和说服，而必须采取一系列有效的政策措施。

　　为什么要依靠政策实施而不是道德感召来实现休养生息？很显然，是因为推行休养生息不是一个“人人受益，无人受损”的“帕累托改进”过程，相反是一个触及到广泛的利益冲突和利益调整的博弈过程。可能人人都认为应该让江河湖泊休养生息，但具体到自己要为此而付出利益损失时，又可能抵触。因此，让江河湖泊休养生息决不是一件浪漫的事，必须通过制定和实施必要的政策，才能完成利益调整的过程。

　　在制定和实施休养生息政策时，首先面对的问题是“谁让江河湖泊休养生息”。过去我们在江河湖海的环境整治中，也提出过大量的任务，包括要调整结构、淘汰落后、严格执法、建设工程、加强能力等，但很多方面缺乏明确的主体规定，没有相应的具体政策把这些任务落实到相关主体上去，也没有必要的政策把采取这些行动所需付出的成本合理地分配到相关的承担者身上去（其实这是非常重要的政策目的），这样，环境整治的良好愿景往往止步于激越的要求，终致未能收获应有的成效。

　　谁让江河湖泊休养生息？人们首先想到的往往是地方政府，认为江河湖泊沿边的地方政府应该积极调整经济结构，严格执行环保法律法规，制定各种具体办法约束当地企业的排污行为等等。显然，这是很对的，但江河湖泊的休养生息在很多时候大大超出地方政府所能行动的范围，涉及广泛的主体。

　　江河湖泊的特点之一是跨行政区域，众多地方主体分享其环境效益和经济效益，这就使江河湖泊成了典型的“公地”。某地的地方政府不能管辖其邻近的地界，这就使该地方政府产生了对策思考。任何一个地方政府都只会在别的地方都同时采取行动时才会行动，否则就会承担净损失（例如如果只有无锡市治理污染而太湖周边其他地方不治理，那么无锡的治理投资就会陷入无效而成为净损失）。而促使大家共同行动是更高级别政府的工作，这就超出了当地直接相关的地方政府可以操作的范围（例如治理太湖污染就不仅是无锡市这一级别的政府所能完成的）。可以看到，对于“谁让江河湖泊休养生息”，并不能简单地回答这是一个地方性问题。

　　更深入地看，除了那些生活在江河湖泊周边并直接利用之的人群对于江河湖泊的休养生息具有直接的责任外，那些远在江河湖泊千里之外的人们，难道就与江河湖泊休养生息毫无关系吗？显然不是。人们所消费的各种产品中，可能都包含着某江河湖泊污染和退化所换得的价值，正是因为江河湖泊的环境价值被低估，环境被低价甚至无价使用，才导致江河湖泊的严重污染，所以我们每个在市场中消费的人，其实都应该对江河湖泊的休养生息担负责任。这个担责的行动不能自动实现，必须通过适当的政策（特别是环境经济政策）把休养生息的成本分配到消费者头上来。

　　总之，一个问题如果长时间大范围地存在，那么它不应被看做是由于当事人管理不善的问题，而应看做是一个政策性问题。以此观之，我国江河湖泊水污染和生态退化问题发生的范围广、时间长、程度深，就不能简单地归结为地方政府未能严格执行环保法律法规，而应认为是水资源利用和保护政策存在重大缺陷。欲让江河湖泊休养生息，不可不对这些政策缺陷进行深刻的解析，否则休养生息可能陷入新的治理失效。

　　环境经济政策的作用

　　对江河湖泊实行休养生息，就要把与之有关的行动主体列出来，分别明确其工作。例如要明确中央政府部门应做什么，地方政府应做什么，企业、媒体、公众应做什么等。为了激励这些众多主体积极行动，要明确奖罚制度：做到了如何奖励，未完成如何责罚等等，这些就是政策设计，可以形成一个政策系统。在这里，应特别突出中央政府的作用，只有“休养生息”是中央政府的决策而不是国家环保总局的部门意愿，休养生息才能成功，也只有在这时才有必要研究制定所需的政策系统。

　　在这个政策系统中，环境经济政策具有特别的意义。“环境经济政策”有两种含义：一是指从经济领域采取调整结构、更新技术等政策，产生对环境保护有利的结果，在这里，“环境经济政策”是指以环境保护为目标的经济发展政策，因此，在这个意义上环境经济政策有时也表现为行政指令。二是指各级政府采取价格、利率、税收、收费等金融、财政政策，产生对环境保护有利的结果，在这里，“环境经济政策”是指环境保护的经济手段。在没有具体指明的时候，环境经济政策主要是指第二种含义。

　　在第一种含义的环境经济政策方面，最近几年国家出台的一些与环境保护有关的产业政策和经济政策可以在“休养生息”中作为政策来使用，这些政策主要有：

　　国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（２００６年）：关闭淘汰敞开式和生产能力低于１万吨的小电石炉。

　　国家发改委、国家环保总局等７部委《关于推进铁合金行业加快结构调整的通知》（２００６年）：禁止新建２５０００千伏安以下铁合金矿热电炉项目。

　　国家发改委、国家环保总局等７部委《关于加快电石行业结构调整有关意见的通知》（２００６年）：彻底关闭和淘汰５０００千伏安以下（１万吨／年以下）电石炉及开放式电石炉、排放不达标的电石炉。

　　财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（２００６年）：优先采购环境标志产品。我国第一份政府采购“绿色清单”共涉及轻型汽车等十四大类近千种产品。

　　国家确立的公共财政预算安排的优先领域是：污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。

　　国家和地方公共财政支持的重点项目是：能源和重要矿产资源地质勘查，生态环境保护与修复，环境污染治理，节能节水节地，循环经济示范、大江大河治理等重大水利工程、可再生能源、城镇污水和垃圾处理设施等。

　　在第二种含义的环境经济政策（经济手段）方面，已在实施的国家有关政策也是休养生息行动中可以采取的，例如：

　　国家发改委等《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（２００６年）：如果企业掺加不少于３０％的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉等其他废渣�煵话�括高炉水渣�犐�产的建材产品、企业利用废液（渣）生产的黄金白银、废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资，国家将给予免征增值税的优惠。企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在５年内减征或者免征所得税。企业利用本企业外的大宗煤矸石、炉渣、粉煤灰作为主要原料生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税５年。为处理利用其他企业废弃的，在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，可减征或者免征所得税一年。

　　财政部、国家税务总局对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整的通知（２００６年）：新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目。

　　《国务院节能减排综合性工作方案》（２００７年）规定：

　　——城市污水处理设施和配套管网建设的责任主体是地方政府，在实行城市污水处理费最低收费标准的前提下，国家对重点建设项目给予必要的支持。

　　——完善电力峰谷分时电价办法，降低小火电价格，实施有利于烟气脱硫的电价政策。鼓励可再生能源发电以及利用余热余压、煤矸石和城市垃圾发电，实行相应的电价政策。

　　——加快推行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制度，对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗水企业实施惩罚性水价。

　　——全面开征城市污水处理费并提高收费标准，吨水平均收费标准原则上不低于０．８元。提高垃圾处理收费标准，改进征收方式。

　　——进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制。开展跨流域生态补偿试点工作。抓紧制定节能、节水、资源综合利用和环保产品（设备、技术）目录及相应税收优惠政策。

　　——实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税政策。对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣。

　　——抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税负水平。适时出台燃油税。研究开征环境税。研究促进新能源发展的税收政策。实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。

　　——鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。

　　——研究建立环境污染责任保险制度。环保部门与金融部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。

　　以上所举两种含义上的环境经济政策，有的还处在政策取向的阶段，需要进一步细化为操作性措施。可以看到，虽然已有的环境经济政策已经比较丰富，但对于休养生息行动的需要而言，可能是不够的。让江河湖泊休养生息需要自己适用的一整套政策，因此，建议：一是一定要使“让不堪重负的江河湖泊休养生息”成为国家决策而非部门意愿。如果只是部门性的工作，宜低调开展，不在社会上做过多宣传。二是在国家决策的情况下，系统地开展关于休养生息的政策研究，提出较为完备和详实的政策安排，特别是环境经济政策。

　　（作者为国家环保总局政策研究中心主任）