两难的整治 小作坊：食品安全的典型样本

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　　食品生产加工环节出现安全问题，一个重要原因是当前中国经济发展很快，涌现出了大量的小企业小作坊，而另一方面，管理模式正从行政监管向法制监管过渡，效率仍有待提高

　　本刊记者/ 蔡如鹏

　　山东海阳市于家庄的王荣华刚开始学做豆腐的时候，儿子还不满3岁，那时整个村里没有一家豆腐店。如今，16年过去了，儿子考上了大学，王荣华做的豆腐也早已是方圆十几里无人不晓。

　　十几年来，王荣华几乎天天和丈夫凌晨三点起床。磨黄豆、滤豆汁??赶在晌午前把做好的豆腐送到附近的饭店，或是村民家中。

　　王荣华所在的于家庄位于山东沿海，是中国一个再普通不过的小村庄。当初，王荣华与丈夫决定做豆腐也正是出于生计考虑，希望能为这个缺地少林的农民家庭增加一份稳定的收入。如今，豆腐生意已经成为这个三口之家的主要收入来源之一。现在，他们每花一分钱，差不多就有一半来自于卖豆腐的收入。

　　在中国，像王家这样的家庭式作坊比比皆是。它们在中国至少存在了上千年的时间，成为传统文化的一部分。

　　但最近，在备受关注的中国食品安全问题中，它们却代表了一个被指责的反面典型：沿用传统工艺加工食品的家庭式作坊，虽有固定场所，但生产条件简陋，没有产品标准和工艺规范，甚至没有任何证照。

　　7月20日，国家质检总局局长李长江在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上说，虽然小作坊生产的产品只占市场份额的10%，但它们“量大面广，生产条件差”，产品不稳定，有些还不合格，已经成为当前食品安全方面的“突出表现”。

　　小作坊问题多

　　与中国多数省份一样，在浙江大部分的豆制品是由小作坊提供的。即便是在省会杭州，小作坊的数量也多达3648家，产品的市场占有率达到整个豆制品加工企业的92.5%。而与此同时，年产值500万元以上的规模企业只有17家。

　　6月份，浙江省对全省的豆制品进行了抽查，合格率仅为41%，不合格产品存在微生物超标、食品添加剂使用过量等问题。该省质量技术监督局的负责人说，大部分问题产品都来自人数不足10人的小作坊，正是由于小作坊产品质量差，导致了整个行业的合格率低。

　　把食品安全的问题聚焦在小作坊身上的绝不只是浙江一地。今年2月，国家质量监督检验检疫总局(以下简称质检总局)在严厉打击食品黑窝点和严厉打击使用非食用原料生产加工食品的“两打”专项行动中，发现广东中山市东升镇有豆腐加工店违规使用工业染料碱性橙Ⅱ。

　　碱性橙Ⅱ俗名“王金黄”“块黄”，主要用于纺织品、皮革制品及木制品的染色，并未被列入食品添加剂范围之内。但由于碱性橙Ⅱ比其他水溶性染料如柠檬黄、日落黄等更易于在豆腐以及鲜海鱼上染色且不易褪色，因此一些不法商贩用它对豆腐皮、黄鱼进行染色，以次充好、以假冒真，欺骗消费者。

　　目睹过这些被查处小作坊的检查者指责说，这些以零售和批发销售为主的家庭作坊，普遍呈现出“(水平)低、(规模)小、(分布)散、(管理)乱、(环境)差”的特点，不仅缺乏必要的生产加工设备，而且环境条件差、人员素质低，更不用说具备卫生检验和质量管理环节了，很多连最基本的卫生条件都达不到。

　　根据中国有关的法规规定，从事食品生产加工的人员，特别是生产操作人员必须身体健康，无传染性疾病。但绝大部分小作坊的人员以家庭成员或临时雇员为主，卫生保证能力差，“甚至有的从业人员从未接受过健康体检。”卫生部执法监督司官员赵同刚说。

　　在质检系统内部，整治小作坊已被提升到相当的高度。仅2006年，在质检总局的专项整治中，就有1.6万余家小作坊停产或转产，8158家小作坊被强制停产，查处的无证生产、违规生产的小作坊26726家。

　　质检总局食品生产监管司司长邬建平说，能否有效解决食品小作坊问题，已经成了当前和今后一段时间决定中国食品安全的关键环节和关键问题。

　　两难的整治

　　但对于中国这个仍以农业人口为主的发展中国家来说，完全取缔这些有着几千年传统的手工作坊似乎是不现实的。

　　这些普遍人员不足十人的小作坊虽然小，但却覆盖了中国的绝大部分土地，已经成为当地居民，尤其是很多农民购买食品的重要渠道。同时，它们也为上百万人提供了就业机会，成为他们维持生计的主要方式。质检总局食品生产监管司司长邬建平也承认，这“是一项长期的、艰巨的、复杂的任务”。

　　另一方面，由于小作坊过于分散，而且流动性强，给政府部门的监管工作带来很大的挑战。事实上，到目前为止，中国到底有多少家小作坊仍然是个谜。有机构统计说是50多万家;也有人认为，远远不止这个数，因为很多分散在人烟稀少的农村，根本没有登记在册，实际数量可能接近100万家。

　　到2006年底，在质检总局已调查的448153家食品生产加工企业中，小作坊有352815家，占调查企业总数的78.7%。其中，证照不全的223297家，占49.8%；无证无照的164149家，占36.6%。

　　无论准确的数字是多少，有一点可以肯定的是，小作坊涉及面非常大，从业人员至少上百万，影响到的消费者更是数以亿计。

　　作为食品生产加工环节的主管部门，质检总局专门把2007年定为“食品小企业小作坊整治年”，希望这一年成为小作坊安全状况明显好转的分水岭。

　　遭受流通限制

　　7月10日，质检总局又发布了《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》，限制小作坊生产加工的食品销售范围不得超出县级行政区域，并要求小作坊必须向社会公开承诺“产品不进入商场、超市销售”。

　　显然，这是质检官方为了切断小作坊产品的流通，对小作坊产品分而治之，以便于就地发现就地查处的策略。

　　但对于这些规定，很多人认为不妥，指责说这在一定程度上限制了合格食品的自由流通，有歧视小作坊之嫌。但也有不少人表示欢迎。华普超市副总经理刘海斌说：“如果能切断小作坊不合格食品流入超市，无论对超市还是消费者来说，都是好事。”

　　中国农科院农业经济研究所博士胡定寰则强调，政府有必要加大对不合格食品的打击力度，但也绝不能把小作坊一棍子打死，才是值得肯定的做法。

　　为了解决小作坊的食品安全问题，一位不愿透露姓名的专家说，“政府官员一直在积极应对，但这需要时间。”这位专家解释说，小作坊的困境实际上反映了中国食品行业发展的不平衡，而弥补这种不平衡不能指望一朝一夕。

　　根据质检部门的规划，希望到2009年，小作坊的数量下降一半；到2012年，基本消除无证生产加工食品的现象。据质检总局局长李长江介绍，小作坊食品的平均抽样合格率已经由2005年的60.3%提高到2006年的70.4%。

　　而在质检部门继续加大查处力度的同时，完善食品安全法律体系和管理体制才是根本。国家食品质量监督检验中心主任宋全厚认为，食品生产加工环节出现安全问题，一个重要原因是当前中国经济发展很快，涌现出了大量的小企业小作坊，而另一方面，管理模式正从行政监管向法制监管过渡，效率仍有待提高。

　　中国农业科学院农产品加工研究所所长魏益民博士建议：“中国应考虑通过新设《食品安全法》、设立国家食品安全委员会来解决食品法规、管理交叉重叠、协调性差的问题。”

　　这很容易让人联想到20世纪初的美国。1906年，美国作家厄普顿·辛克莱出版了一本纪实小说《屠场》，揭露芝加哥肉类加工行业令人作呕的生产过程。这部被辛克莱调侃为“我想打动公众的心，不料击中了他们的胃”的小说，直接导致了两部法律——《食品和药品法案》和《肉类检查法案》——的诞生，并促成了日后在美国食品安全方面扮演守护神的美国食品药品监督管理局(FDA)的组建。

　　在全球化的今天，“胃”的问题已经走出国门，制度的建设不仅仅是国内问题，也是一个国际话题。从小作坊到国际化，我们还有很长的路要走。