减灾委紧急部署应对极端气候:解四城市应急样本

　　本报记者　王娜

　　北京报道

　　极端气候事件频繁的背景下，传统的救灾工作有所变化：从重点在农村转向注重城市，同时继续做好农村救灾工作。

　　8月16日，全国已经进入主汛期。

　　在国家减灾委紧急召开的“城市减灾和灾害应急工作座谈会”上，经历极端气候事件考验的重庆、济南、沈阳和九江四市分管减灾救灾工作的副市长被邀介绍经验。

　　“灾害突如其来。”四位市长在发言中都用到了类似这样的词汇。

　　“当前自然灾害具有突发性、局部性和强度大三大特征。”民政部救灾救济司司长王振耀说。但他要强调的新问题是，在极端气候频发的背景下，城市成了减灾和救灾的“主角”。

　　然而，国家减灾委认为，气候变化绝不能成为城市应急管理能力不足的托词。

　　民政部常务副部长李立国表示，从四市的应对效果来看，积累了大量的经验，但也暴露出城市应急管理能力的薄弱环节。

　　国家减灾委希望，通过这次座谈会将四市成功的经验总结成文，并介绍至全国。而其他城市也亟须考量城市灾害应急管理体系的改进。

　　四城市应急样本

　　极端气候频繁来袭，城市居民近两年开始更直接地目睹灾害。

　　中国建筑设计研究院顾问总工程师叶耀先说，在水灾损失中，增长最快的是城市及城市化发展地区。在这些地区中，洪灾和暴雨在损失中所占的比例呈现增长趋势，损失为河道洪水的2倍。

　　这一点，重庆和济南体会深刻。

　　今年7月重庆发生了历史罕见的“7·16”特大暴雨洪灾——雷击次数超过7万次，主城区及璧山、合川、铜梁等地降雨量在300毫米以上，各类经损失逾30亿元。

　　“山洪爆发、城市积涝、交通中断、房屋倒塌……”此次灾害天气过程被中国气象局列入了今天7月全国八大罕见极端气候事件。

　　重庆市政府副秘书长夏祖相说：“市委市政府主要领导和驻渝部队首长在灾害发生"第一时间"赶赴灾区，紧急成立抗洪抢险救灾指挥机构，紧急启动抢险救灾应急预案。”

　　而两天后的7月18日晚，济南又出现历史罕见的强降雨过程。降雨量从下午5点20分左右开始影响市区，晚上9点左右减弱，3个小时平均降雨量达到134毫米。

　　但是这三个多小时的暴雨造成37人死亡。

　　济南市常务副市长殷鲁谦认为，需要解释的是，这一次“天时、地利、人和”都不站在济南一边。

　　同样的，济南的暴雨也被定义为“极端性气候事件”——国家气象局调查组认为，一小时最大降雨量151毫米，理论发生概率为200年一遇。

　　小概率灾害再加上不利的地形环境，这让济南在灾害发生时更显得慌乱。

　　济南城区处于泰山山脉北麓与黄河冲击平原过渡带上，地势南高北低，中心城区地势低洼。如二环东路从旅游路至小清河段长度7.5公里，高差却达到132米。短时间大量超出设施排洪能力的洪水形成了道路行洪，其中个别地段最大流速达3－4米／秒。

　　更为不幸的是，暴雨时正值下班交通高峰期，有15.8万辆机动车参与交通，测算当时滞留在道路上的人员达到100万。

　　殷鲁谦在发言中更多地是谈灾害成因的反思和对策。

　　殷鲁谦总结了济南对“7·18”事件的四点反思：一是，由于多年没有发生大的汛情，对极端气象带来的自然灾害思想上存有麻痹情绪。二是，超常规防汛应急预案急需健全。三是，城市防汛基础设置亟待加强。四是，居民防灾自救知识需尽快普及。

　　“殷市长反思的这些问题，绝不是济南一家的事。”王振耀点评说，从灾情特点和城市地形特殊性来看，济南的一些经验其他城市可以借鉴。

　　沈阳市常务副市长赵长义带来的，则是今年3月沈阳特大暴风雪应急场景的再现。在这场暴风雪中，沈阳一度与内外交通全部中断，成为“孤岛”，该市政府部门和市民依靠充足的除雪工具展开自救。这让减灾救灾装备储备的重要性凸显出来。

　　在灾后重建上，重庆的做法是，“税费全免，手续从简，城市灾民住房重建中涉及向灾民直接收取的规费全部免除，特别是针对城市灾民住房重建与危旧房改造结合实施的项目，土地出让金、城市建设配套费、人防费等费用采取"收支两条线，即征即返"的方式。”

　　挑战城市减灾应急能力

　　在座谈会上，四位市长也并没有回避各自城市应急管理中所暴露出来的不足。

　　叶耀先认为，规划建设问题是一个要点。

　　例如，在防洪救灾中，防洪基础设施薄弱就是绕不过去的问题。

　　殷鲁谦说，专家对灾害成因做系统分析时发现，小清河是济南城区唯一外排河道，规划防洪标准百年一遇，现状河道狭窄，坡降平缓，防洪能力仅为20年一遇。城区雨水管网系统也存在不完善，管道断面小，老化严重，标准低等问题。

　　同样地，重庆市政排水系统的设计标准，基本上是按照国家现行室外排水设计规范的标准制定，采用三至五年一遇的标准。

　　合格未必合理，这一标准与突飞猛进的城市发展速度并不吻合。城市发展所带来的是住宅和工业用地的扩张。叶耀先告诉记者，土地的不同利用在减轻洪灾方面有不同的效果。森林的水保持能力最高，而农业用地也比住宅和工业用地更为有效。

　　李立国副部长强调，城市管理者们要重视平时减灾设施建设，并与城市发展规划衔接。如公园和广场是很好的避灾场所，如果地方避灾场所建设不当就难免出现“小灾，大损失”的情况。

　　在更多的城市，市政系统实行的还是“规划、建设和管理分离”的制度，这一安排的初衷是分工合作和互相监督，与会者一致认为，减灾救灾需要各个部门的综合协调。

　　“预案的综合协调和应对标准都需要提高。”与会者表示。而按照8月15日向社会公布的《国家综合减灾“十一五”规划》，在2010年前，国家将完成国家四级灾害应急救助指挥系统建设工程，旨在完成中央、地方和专业机构已有资源和系统的紧密衔接。

　　李立国副部长总结，在极端气候事件频繁的背景下，政府的减灾工作要完成三个转变：一是，把灾害来临前的救灾工作向灾害来临前减灾与救灾相结合转变。二是，由传统的救灾工作重点在农村向注重城市救灾工作，和继续做好农村救灾转变。三是，从政府主导救灾工作向政府主导、社会参与新的救灾体制机制转变。