电力调度掀改革风暴 告别“发电指标”

　　一场将在深层次影响中国未来电力行业格局的改革已悄然启动，电力调度改革将中国电力改革带向一个更现实的方向

　　经历了2006年的短暂停滞之后，徘徊中的中国电力改革终于在2007年中找到了一个新的突破口——电力调度。在业内人士看来，这将把面临重重阻力的中国电力改革带向一个更为现实、也更少阻力的方向。

　　8月初，酝酿近两年的《节能发电调度办法（试行）》（下称《办法》）获得了国务院的批准。《办法》甫经国家电力监管委员会（下称电监会）网站公布，立刻引起了市场人士的高度关注。

　　这一全新电力调度办法由国家发改委牵头，国家环保总局、电监会和国家能源办等部委联合制定。按照新规，今后在保障电力可靠供应的前提下，将按照节能、环保、经济的原则对发电企业上网顺序进行先后排序。

　　《办法》规定，今年电网企业在调度时，将优先安排风能、水能、生物能等可再生发电资源上网发电，再安排煤炭等火力发电资源上网。具体执行中，按机组能耗和污染物排放水平，由低到高地安排上网顺序，从而最大限度地减少能源、资源消耗和污染物排放。

　　“节能调度是一项非常好的改革，能够节约大量的能源。这对于中国的能源战略是非常重要的。”电监会一位副主席在一次部署节能减排工作时指出。

　　仅仅一星期之后，8月15日，国家发改委能源局电力处处长郝卫平受命奔赴贵州。“我正在开节能调度改革的动员会议。”郝卫平在电话里告诉《财经》记者，节能调度改革即将在贵州、河南、四川、江苏等省展开试点，并逐步覆盖全国所有并网运行的发电机组。

　　告别“发电指标”

　　节能调度的执行，对于中国过去20多年的电力调度方式，是一场革命性的改变。

　　电监会研究室一位专家向记者介绍，我国电力工业一体化的管理体制之下，曾一直实行按照煤耗水平排序调度方式。但1985年后，随着中国经济的迅猛发展，电力供需缺口越来越大，节能调度渐成一纸空文。为了尽快解决缺电的问题，国家开始实行集资办电，鼓励大、中、小电站一齐建设。为了保持各方投资建设电站的积极性，均分利益，中国逐步改变了电力调度方式，对各类发电企业平均分配发电量计划指标，指标一直分配至每台机组。此后，“指标”逐渐成为了电力调度的核心。

　　按这种调度规则，每台发电机组每年发电利用小时都由调度指标决定；小火电机组没有达到预订的发电计划指标时，大机组即使还有潜力也不能多发。燃煤机组未完成计划发电量时，水电机组也可能弃水。

　　一般而言，小机组的能耗要比大机组高，火电的能耗则比水电高，而且对环境的污染也大于后者。但是平均分配制度对此不加区分，在事实上鼓励了小火电机组的发展，使得全国发电机组的平均供电煤耗居高不下。另一方面，以“指标”为核心的分配体系，也使得指标的分配成为一项决定发电企业生死的重要权力，结果各种发电企业经常为了争夺发电指标而打得头破血流，掌握指标分配的机构和部门则因为重权在握而屡屡滋生寻租腐败。

　　这一权力过去由原国家电力公司和各级经贸委掌握，在2002年以“厂网分开”为核心的电力改革启动之后，原国家电力公司的权力则由分拆出来的国家电网公司和南方电网公司继承。

　　在度过电力短缺的上世纪80年代后，小火电屡禁不止逐渐成为一个行业性难题。1995年起，中国开始实施对于小火电的“关停”工作。当时的国家计委、国家经贸委、电力部等部门曾联合发出通知，要求采取坚决有力的措施，严格控制小火电建设。此后，中国各政府部门一直致力于此——1998年，原国家电力公司曾掀起了小火电的“关停风暴”；1999年，国务院办公厅转发国家经贸委“关于关停小火电机组有关问题意见的通知”，要求单机容量在5万千瓦及以下的中级低压常规机组在2000年前关停，同等容量的高压常规机组在2003年前关停。此后的2002年9月和12月，原国家经贸委曾连续公布第一批和第二批关停小火电机组名单，数量达173家之多。

　　经年不断的关停风暴之中，小火电却走入了“不断关停、又不断死灰复燃”的怪圈。中国投资协会能源研究中心副理事长陈望祥告诉《财经》记者，其背后除了中央和地方之间的利益博弈，按照“户头”分配发电指标的管理方式，也是重要的原因。以往关停的普遍做法是，小机组把原来分配所得的发电量指标转让给大机组，大机组按发电指标发电，小机组则通过转让指标，仍然享受利益“分成”。

　　“小电厂永远关不下去，永远都有生存空间，就不断有人愿意继续投资小火电，这造成了小火电越关越多、电力行业能耗水平居高不下的局面。”国家发改委副主任陈德铭在一次会议中指出。

　　最快的一年

　　2006年，中国提出了“十一五”期间降耗20%的目标，并将节能任务分解至各行业各省份。电力行业作为能源消耗大户，面临巨大的节能压力。节能调度正是在此情形下重回决策层的视野。

　　2006年上半年，节能调度最早由国务院研究室专家范必撰写的研究报告提出。报告认为，从调度方面入手实施电力工业节能，将是一条非常有效的途径。

　　报告称，中国13.5万千瓦及以下的中小型发电机组装机容量高达1.6亿千瓦。这些小火电、燃油发电机组平均能耗很高，但仍然可以很容易地获得发电指标，这是中国电力行业能耗居高不下的重要原因。按照国务院研究室的预计，实施新的调度规则，全国每年将节约9000万吨标准煤。

　　这一报告一经传开，立即得到电力业内的广泛认同。2006年年中，国务院将这份报告批复给国家发改委，要求其对这项改革的可行性进行研究。随后国家发改委、国家电监会以及中电联等多个部门开始联合对这项改革展开调研工作。节能调度正式排入了各个部委的工作日程。

　　2006年9月，国家发改委牵头，国家电监会、能源办、中电联等多个部委和行业机构组成的联合调查组分赴全国六个区域电力市场，开始了调度改革的调研。调研问题林林总总，包括调度改革的效果，中小火电机组关闭后职工出路问题，电价因素及电力市场化进程衔接问题；也包括改进发电调度后面临的技术障碍、热电联产机组的排序，电网、电厂运行安全性以及联网自备电厂、大用户直供与节能调度的关系等实施中可能存在的问题，以及在建立调度信息公开后相应的监管制度该如何确立。

　　根据调研的数据统计，全国效率较高的新机组中，高效的60万千瓦火电机组的供电煤耗可以低至每千瓦时270克－280克标准煤；而效率较低的旧机组，30万千瓦火电机组的供电煤耗达每千瓦时320克标准煤；而5万千瓦的小火电机组，供电煤耗则接近每千瓦时500克标准煤。

　　“调研数据证明，节能调度的改革如果得以顺利实施，每年将节能1亿吨以上标准煤，占中国2005年全年能源消耗总量的4％以上。”国家电监会一位参与调研的专家告诉《财经》记者，这表明，如果新方案实施，仅电力行业就有望完成全国一年的节能降耗的任务。

　　与此同时，专家们在调研中发现，这项改革遇到的第一个难题是淘汰企业的员工如何妥善安置。“节能调度是一项非常好的改革，治标又治本。”2006年年末，国家发改委副主任陈德铭对《财经》记者指出，但是正因为小火电很可能在新制度下失去生存空间，因此必须对可能产生的震荡进行充分的研究和评估。

　　“职工负担比较重的问题不仅存在于地方投资的小电厂，也存在于五大发电集团。”中国电力投资集团（下称中电投）公司华北分公司一位人士告诉《财经》记者，“如全部退出发电领域，中电投华北分公司将有5000余人需要分流安置，因此迫切需要国家出台相关政策予以解决。”

　　2002年底，中国电力体制改革时，五大发电集团所分得的资产总量、资产质量良莠不均。譬如中电投下属的23家小火电厂，职工人数达到了中电投职工总数的29.16%；“而作为集团中资产质量较差的华北分公司，其下属的侯马发电公司、巴公发电公司、娘子关发电公司、永济发电公司四家发电企业中，最大机组是10万千瓦，最小的机组才1.2万千瓦，而且机组运龄全部为25年以上，这些机组未来都有可能被淘汰。”上述中电投人士指出。

　　2006年年底，国家发改委出台了一系列配套的政策，允许拥有小火电的企业在关停后再投资建设大型机组，小火电员工立足于企业内部消化，即“谁的孩子谁抱走”。

　　“总的来看，电力企业是比较欢迎这项政策的，这是一个发展的机会，关得越多，可以上的项目就越多。”中国电力企业联合会一位专家指出。

　　此外，国家还将在今年建立“补偿机制”，将近年来实行“差别电价”而带来的部分收益下放给地方，以补助地方关停小火电和安置职工所需要的成本。

　　在这次全面调研结束之后，摆在节能调度之前的阻力和担心已基本瓦解，相关改革进入准备阶段。2007年8月，电监会主席尤权在华中电力公司调研时强调，电网企业应加大信息公开力度，自觉接受政府监管，主动接受社会监督。此前的7月17日，尤权已在办公会议上对试点工作进行了部署，河南、江苏、广东、四川、贵州成为节能调度第一批试点地区。

　　2007年4月，国家电监会副主席王野平在国务院新闻办举行的记者招待会上表示：“下一步我们将重点加强发电调度监管，要求电力调度部门在本地区按照小火电关停计划的总体要求，来安排发电机组的运行方式。对于到期应该关停的小火电机组，我们将实行解网，电力企业也不再收购其电量。”

　　谁遭损，谁受益

　　从某种程度上，节能调度的推出也缓解了“竞价上网”推进的压力。竞价上网是2002年电力体制改革方案确立的一项重要改革举措，希望以此实现在发电侧的有效竞争。但近年来，电监会推行的区域电力市场竞价上网试点时停时开，进展颇为不顺。其中一个难题，便是竞价的结果与机组能耗不成正比。

　　“在东北电力市场试点的过程中，煤耗较高的小电厂，历史上核定上网电价本身就很低，因此竞价时可以报出很低的上网电价；新电厂虽然机组大煤耗低，但其机组造价较高，难以报出有竞争力的价格。”华能研究院的有关专家指出，“先进节能的大型机组竞争不过能耗高的小机组，这是不正常的。”

　　国家发改委在2005年出台的《上网电价管理暂行办法》中规定，同一地区新建设的同类型发电机组将实行同一价格；原来实行“一机一价”的发电企业上网电价也将逐步统一，逐步过渡到“同网同价”。

　　“过去发电上网电价定价的基础是按成本定价，这种定价方式与按节能情况优先发电出现了矛盾。”电力业内人士告诉《财经》记者，“好在国家已经确定了"同网同价"的电价改革方向，才有可能使"节电"与"经济性"相一致。”

　　“在电价改革不断深入的情况下，节能调度与电力竞价上网，是殊途同归的。”前电监会主席柴松岳在去年离任前夕曾在一次内部会议上表示。

　　国家发改委能源局电力处一位官员告诉《财经》记者，作为改革的核心，“单位能耗”和“污染物排放”两项指标是今后调度的最重要依据。其中风能、太阳能、海洋能等可再生能源机组率先上网；水能、生物质能、地热能等可再生能源发电机组和满足环保要求的垃圾发电机组次之；排在第三位的是核能发电机组；燃煤热电联产机组和煤矸石等资源综合利用发电机组继之；其后则是天然气、煤气化发电机组及其他燃煤发电机组；燃油发电机组则排在最后。在能耗水平相同时，则按污染物排放水平由低到高排序，因此对于同等单机规模的机组而言，是否进行脱硫、脱硝也成为上网顺序的重要指标。

　　“调度方式的改革正式实施后，对电力行业而言不啻于一场风暴，整个行业的格局将会有一个大的调整。拥有大机组最多的华能、大唐等大型发电集团今后将拥有更多的市场份额，但对单位能耗偏高的小火电而言，市场份额将越来越小，甚至会面临无电可发的生存危机。”中信证券的电力分析师杨冶山对《财经》指出，由于中国可再生能源发电的规模还非常小，此次调度方式的变革，最大的影响体现在对燃煤机组的调度排序上。单位煤耗成为机组分配负荷的最重要的指标，而发电机组的煤耗与机组规模有直接关系，因此短期内单机规模将直接决定其所分得的电量。

　　节能调度改革的力推者、发改委能源局副局长王骏在8月15日召开的节能调度启动会上指出，节能调度会首先考虑电网安全和供电保证问题，同时也要尽可能节约每一克煤炭。对于排序“入围”，但发电量较少的机组，将采取经济补偿的办法，从市场中给予补贴。无法“入围”的高耗能发电机组，则将面临被淘汰的境地。

　　中信证券电力分析师杨冶山认为，在节能调度全面推开之后，电力市场将出现“强者更强，弱者更弱”的格局，华能集团、大唐集团等大型发电集团是这场改革中最大受益方，其市场份额将进一步扩大；小火电将只能参与剩余份额的竞争，在部分电力供求形势宽松的地区，小火电很可能出现“无电可发”的局面。

　　公开只是一个开始

　　在业内人士看来，节能调度的推出不仅在于实现中国的节能降耗目标，对于在2006年底陷入徘徊中的电力改革，也辟出了一条蹊径。

　　按照既定步骤，2005年中国逐渐告别“电荒”后，电力改革的下一步指向电网的输配侧；要在售电环节打破垄断，形成竞争，将现在电网公司旗下的供电局改组为多个独立的法人实体，把配电网的建设运行下放地方。如果输配分开手术完成，中国现有电网的垄断格局将被彻底打破，成为一张纯粹的输送网络。

　　但是，输配分开的改革由于对电网安全的担心而放慢了脚步。2006年底电力体制改革领导小组确立的“十一五”电改任务中，关于输配分开改革的表述篇幅大为减少，仅提出进行“输配分开改革试点”。与此同时，2002年电力体制改革方案中原定的主辅分离、主多分离、竞价上网、建立区域电力市场等多种设想，也由于种种原因而进展缓慢。

　　表面的沉寂之下，电力改革的设计者们并没有放弃寻找突破的努力。正是在这种情况下，节能调度的改革由于吻合了中国推进节能降耗的国策而获得了各方面的广泛支持。在业内人士看来，这一调度方式的变革，实际上从另一个角度弥补了当年电力体制改革方案的欠缺，即对调度这一垄断权力进行信息公开和监督。

　　2006年年中，国家发改委提出了“经济、环保、节能”调度的改革思路，其中一项重要的内容，便是调度信息公开。

　　“在现在这种调度模式下，电网的调度信息是不公开的。我们作为监管机构，有时也得通过私人关系才能拿到调度的数据，还不能完全保证数据是真实的。这对监管部门实施节能调度监管造成了障碍。”电监会办公厅一位官员指出。

　　这位官员表示，为了配合节能调度的推广，将建立一整套信息公开、监管、查询、纠正、处罚等有利于科学调度的机制。

　　新的《办法》明确规定，节能发电调度将实行全程信息公开，有关单位应按有关规定及时、准确、完整地向相应电力调度机构提供节能调度所需的信息；而各级电力调度机构必须对全体发电企业和有关部门发布调度信息，并定期向社会公布发电能耗和电网网损情况。在电力调度方面，各级电力监管机构以及各省发展改革委、经贸委均有权对调度实施监管。

　　“加强调度的监管不仅仅是节能的需要，更是促进电力市场化改革的需要。抓住了调度监管，电力监管工作才有有力的"抓手"，对于垄断的电网企业才具有真正的制约手段。”电监会研究室一位专家告诉《财经》记者，如果执行过程中阻力过大，不排除决策层会进一步考虑调度机构独立于电网企业的改革问题。

　　《财经》记者获悉，国家电力体制改革领导小组将在8月底召开专门会议，研究部署下一步的电力改革工作，电网企业主辅分离、主多分离，电价改革，输配分开试点以及农村电力体制改革，都将成为这次会议讨论的主要内容。观察家指出，这些改革都将在不同程度上削弱目前电网企业的垄断权力和范围。

　　据了解，电网企业主辅分离、电网和“三产”、多种经营企业的分离方案已在多个部委基本达成一致，具体实施办法正由国家电网公司抓紧制定，预计在8月下旬最后完成。输配分开与农村电力体制改革，也有望通过展开试点而逐步推进。