王东京：统筹城乡要解决三大难题

　　经中央批准，重庆要作统筹城乡发展的“试验区”。几天前，有重庆官员打电话来，称他们正在紧锣密鼓地制定方案，希望听听我的意见。我思之再三，择其要点把自己的想法写出来。

　　我推测，中央决定办试验区有两层意思：一是希望重庆能开动脑筋，放手探索；二是鼓励成功，也容许失误。

　　这让我想到“经济特区”。当年中央办经济特区，特区特办，中央不光给钱，而且在政策机制上给更大的自主权。很多人以为，深圳等经济特区脱颖而出，靠的是上头给钱。不可否认，给钱有作用，但更重要的是有灵活的政策与机制。

　　今天重庆要统筹城乡，这是篇大文章，但怎样破题？我认为，关键也还在机制。我7月底与同事到重庆调研，和当地官员交流，身临其境，对统筹城乡的难处有感受。大体讲，棘手问题有三，一是农民要增收，耕地如何集中？二是农民变市民，城镇化如何提速？三是兴镇先兴业，城镇工业化如何起步？

　　统筹城乡，重点在以城带乡。中央提出“工业反哺农业，城市支持农村”，问题是如何落到实处。政府用行政手段，下指标、压任务，短期或许见效，但长期看，硬按牛头强喝水，非长久之计。可取的法门，是用市场机制实行利益互补、城乡共赢。也唯有如此，统筹城乡方能如鱼得水。

　　靠市场机制统筹，最重要的一点是尊重各方利益。经济学讲利益分配，理想状态是帕雷托最优，意思是利益分配要达到这样一个状态：若不损害张三，则无以惠及李四。可真实世界里，这种状态很少见，退而求次，是帕雷托改进，即增加一部分人利益而无损另一部分人的利益。比如农村家庭联产承包，农民利益因此改进，而城镇居民却毫发不损。

　　是的，实现帕雷托改进，是统筹城乡的底线。中国农业人口多，城乡差别大，要缩小这种差别，不可限制城镇居民收入；也不能简单地抽肥补瘦。恰恰相反，是要在稳步提高城镇居民收入的同时，大幅提高农民的收入。农民如何增收？经过多年探索，大家的共识是规模经营。现在的问题在于，用什么办法让耕地集中。农民用耕地入股是一法，但入股要共担风险，多数农民未必肯这么做。

　　我建议开办土地银行。古往今来，中国农民宁可撂荒，不可失土。倘若政府出面办土地银行，把进城农民的土地存放起来，且提供固定收益，然后把土地成片租出去。这样一石二鸟，规模经营自可水到渠成；另一办法，是用社保换责任田。有些农民进城多年，耕地至今不放弃，为什么？原因是他们没社保，有后顾之忧。若政府能提供社保，置换耕地应该不是难事。

　　农业一旦规模经营，必有大量劳力剩余，而多出的劳力，只能向城镇转移，由此看来，推进城镇化势在必行。推进城镇化与建设新农村并行不悖，城镇化不加快，不能吸纳农村剩余劳力，农业规模经营会举步维艰。需要研究的是，城镇化不仅要占地，而且要有投入。对西部来说，地的问题还好办，土地整理，或用城镇住房换宅基地，总能想出办法。麻烦在资金，西部财政拮据，没有资金，城镇化无疑是纸上谈兵。

　　不过换个角度想，政府没钱，难道市场也缺钱？传统观点说，城市基础设施是公共产品，要由政府投资。可我最近去湖南考察，那里的城镇开发却大量引入民营资金。比如双峰县，近三年县城扩大了一倍，而政府却分文未掏。他们的做法是借鸡下蛋，即先让民营企业垫资在新规划的城区修路，公路贯通后，地价立即飙升。政府所得的土地溢价收入，除了偿付民营企业垫款与利息，还用来投入教育、医疗和社保，一举多得，岂不妙哉！

　　当然，城镇化不仅是修路盖楼，农民进城后要有事做，那么，工业化就必须跟进。要注意的是，中小城镇发展工业，应立足本地优势，围绕农业搞深加工，切忌好高骛远。造汽车的利润是很诱人，可不是任何城市都能造汽车。其实，从经济学立场看，没有落后的产业，只有落后的技术。农业是传统产业，但袁隆平搞的却是高科技。加工业也如是，若引进新技术，农产品加工也一样前景无限。

　　发展农产品加工业关键要有一批龙头企业，这既可依托本地民企，也可去外地招商。但有一条，政府只能帮忙，不要当老板。另外，为拓展就业、服务农业，政府还应支持发展服务业，要利用城镇的优势，为农业提供产前、产中、产后服务，帮助农民与市场对接。同时，随着农转非进程加快，职业培训需求大，在起步阶段，政府也应出手扶持，待时机成熟，再交市场运作。

　　统筹城乡是一项系统工程，头绪多，牵涉面广，政府需通盘谋划。对统筹城乡的三大难题，大家站的角度不同，肯定有不同的解法，本文是一家之言，旨在提请社会各界对城乡统筹予以多多关注。

　　（作者系中央党校经济学部主任）