与市场接轨让经济适用房展现良性发展前景

　　―淮安具有出让土地性质共有产权特点的经济适用房探析

　　【摘 要】本文回顾了经济适用房在住房保障中的作用和变化，重点介绍了江苏省淮安市出让土地性质的共有产权经济适用房，即以市场价按购房人和政府的出资比例形成共有产权，显化政府优惠，变“补砖头”为“补

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　　此文发表于《中国建设报》2007年11月23日第六版，应约在《住房保障》杂志2008第一期转发，并加《后记》。

　　经济适用房在1998年我国停止福利分房时，曾作为解决占城市绝对比重的中低收入家庭住房问题的承诺和主渠道，见诸文件。后因实践中“入口”和“出口”的种种问题，加之住宅产业化和市场化的突飞猛进而淡出市场。在住房问题日益突出，住房保障又日益受到党和政府高度重视的今天，经济适用房再次通过国务院文件重返住房供应体系。但经济适用房作为具有准公共产品性质的有限产权房，我们要让其走远、走好，仍然需要解决“入口”和“出口”等问题。江苏淮安在今年创新性地试行以出让土地方式建设共有产权经济适用房（以下简称：共有产权房），与政策接轨、与法律接轨、与市场接轨，已对此做出有益尝试，本文将从共有产权房的主要内容及其特点出发，对其退出机制、适用法律、防止炒作、资金良性循环等主要方面进行阐述。

　　一、共有产权经济适用房的主要内容及其特点

　　淮安市经济适用房均采用出让土地方式，与市场接轨，其房价执行政府指导价，一般低于同区段、同期楼盘市场销售价格的5－10％。由购房人和政府按出资比例构成共有产权。目前实行两种比例：一是7︰3共有产权房，即个人拥有70％产权，政府拥有30％产权；二是5︰5共有产权房，即个人、政府各占50％产权。7︰3共有产权房比例是根据经济适用房（以下简称：传统经济房）的价格与同期、同类地段普通商品房价格之比，并选择多点计算取平均值确定的（这一比例根据每年的具体情况测算确定，实行动态机制）。也就是说一套共有产权房的个人出资额等同于同面积的传统经济房价格。共有产权经济适用房实际上就是普通商品房的共有产权房。而5︰5共有产权房是在此基础上进一步减轻购房人的负担而确定的。其个人出资额相当于有些城市实行的经济适用房形成共有产权房的个人出资额。但这两者之间因土地性质有着本质的区别，划拨土地性质的所谓 “共有产权经济房”准确地应称为“经济适用房的共有产权房”。正是因为共有产权房与现行经济适用房在土地性质上的差异导致了本文后面将要阐述的利弊反差。

　　在退出机制上，个人可以申请购买全部产权，自房屋交付之日起5年内购买政府产权部分的，按原供应价格结算;5年后购买政府产权部分的，按届时市场评估价格（不含房屋装饰、装修的费用）结算。出售时与此类似，7︰3共有产权房，出售所得（评估价）的70％归个人，30％归政府；5︰5共有产权房则个人、政府各得50％。共有产权房购买者经济情况发生变化，家庭收入高于政府规定标准，进入中高收入群体时，政府也无需强制其搬出，而是对政府产权部分收取市场租金。

　　共有产权房的建设方式为集中建设和分散建设相结合，以分散建设为主、集中建设为辅。分散建设是指：通过土地上市挂牌条件，分散安排在市区商品住宅开发项目中的共有产权房，由政府统一回购、供应。分散建设的总量为当年住宅总量的10％左右。在具体安排上，对基准地价低或原地回迁安置量少的地块适当多安排，这样可以避免弱势群体的过度集中。集中建设的共有产权房项目则采取限房价、竞地价的方式公开出让，一般安排在地价较低的地段，以降低房价。并适当安排部分非低收入拆迁安置家庭入住，降低集中居住区的低收入家庭比例。淮安市今年新开工的集中建设共有产权房小区，还创新性地安排了标准厂房项目，吸引无污染、劳动密集型企业入驻，方便弱势群体就近就业，安居乐业。

　　供应对象及其方式。7︰3共有产权房供应对象主要考虑人均收入在低收入线以下，人均住房面积在困难标准线以下，常住户口达到一定年限的家庭；5︰5共有产权房主要面向低保家庭。在政府投入住房保障的财力和房源有限的情况下，目前只对城市中的拆迁安置户，即非主动购房人群实现“应保尽保”。对非拆迁家庭的供应，努力创造条件，逐年增加。为避免这类供应申请人多、房源少，而产生的寻租和长期等候等矛盾，该市没有采取普遍实行的“轮候制”，而采取了“门槛制”，即在符合条件的人群中，先满足特殊困难群体，以后再根据情况改善逐年放宽。今年该市的特殊困难群体标准为至少具备下列一种情况的家庭，即家庭成员中有重症残疾、军烈属、市级及市级以上劳模或租住公有危房、自住房屋已成危房不准翻建的。

　　政府产权部分的资金来源为，拆迁安置户购买公有产权房的政府出资部分，属土地整理上市而拆迁的纳入土地成本；属公共事业拆迁的，纳入项目预算安排；属非拆迁户购买共有产权房的政府出资部分，由政府预算适当安排，并逐年增加。

　　二、共有产权经济适用房与传统经济适用房的属性分析及比较

　　共有产权经济适用房其核心是出让土地性质，以市场价确定产权比例，个人产权虽然有限但十分明确，在流通和适用法律上与普通商品房的共有产权房无异。因划拨土地按法律不能进入市场流通，因此划拨土地经济适用房不能与市场接轨，只受政策规定，不受法律规范。共有产权房正因上述特点及其区别，衍生出了以下许多新的功能和优势。

　　1、共有产权经济适用房退出机制简便易行，合情、合理、合法

　　共有产权经济适用房因参照市场价确定的总价，退出时按照产权份额购买和分成，符合法律规定。当初确定的总价和上市时的评估价都已适当向个人倾斜，不会与民争利、产生产权纠纷。既不会让购房人比用同样的钱购买商品房吃亏，也不会因为购房人弄虚作假而相对于其它纳税人造成国有资产流失。而且其退出时只需要货币处理，不需要绝对化的交出住房。因此不仅合法，而且合情、合理。

　　传统经济房虽为“有限产权”，但其“限”又极为无“限”。因此在退出时，政府收回原来的优惠就很难操作。过去规定需要补缴土地出让金和各种规费，但不同的时间和地点难以形成便于操作的标准。自98年实行以来，普遍的情况是只有形式没有操作，后流于形式、不了了之。

　　现在有些地方改变了原来的做法：一类是经济房上市后增值的部分50％归个人、50％归政府。这样的退出机制看起来合理，但经不起实践的检验和推敲。以淮安市富丽花园经济房为例，当初以1000元/㎡购买传统经济房（同区位的商品房价格为1200元/㎡），如今价格已经涨到3000元/㎡，增值了2000元/㎡。如果各得50％，政府要收回1000元/㎡，老百姓肯定不接受，认为不合理。原因是当初政府只让利17％，如今却要分走50％的利润，收益分配与原产权份额不成比例，所以不合理。因此，经济房应在供应时以市场价确定产权比例，才能解决退出时的合理分配问题；还有一类退出机制是政府回购。虽然是以届时的经济房价格回购，问题是以该方式收回经济房，必须要求住户搬离住房，即完成实物形态上的退出才算真正的退出。在此过程中不仅住户存在搬家的麻烦，同时在装饰、装修等费用的结算上也往往会出现争议。更为重要的是，在住房价格上涨的情况下，政府回购价与届时市场价的差距比当初购房时的差距要大得多（经济房与普通商品房的差价）。因此，购买经济房比同样资金购买普通商品房的收益要低得多，购买人失去了很大的购买商品房机会成本。或者说，原经济房购房人不管以什么原因退出（因生活工作需要搬迁或收入改善需要调换住房），都将因新购房而面对更大的房屋差价及资金压力。现在有些地方试行的经济房（划拨土地）的共有产权房，其退出机制同样存在上述问题。因为这类共有产权房土地性质仍然是划拨，看似明确的比例，实际是建立在不明确比例的（传统经济房）基础上，实质性问题还是有限产权比例不明确。原有模糊的矛盾没有解决，还将产生新的“明确比例”的矛盾。

　　2、老百姓不会因为购买共有产权房而吃亏，而且享有更多的权益

　　首先，我们前面已经讲了，该市一定面积的共有产权房个人出资额等同于相同面积传统经济房的价格，所以老百姓不会因为购买共有产权房而多出钱。其次，共有产权经济房比例明确，且有商品房性质，与购买普通商品房一样保值、增值，不会象前面所说的购买传统经济房那样失去了购买商品房的机会成本。如购买100㎡产权比例为7︰3的共有产权房，就等同于购买了70㎡完全产权的普通商品房，因房价上涨带来的增值及收益也是一样的，这是传统经济房所不能比拟的。另外，在退出时对原购房人是否更加优惠问题上，共有产权房的政策可以随时参照国家相关优惠政策加以微调。如果退出时政府不是全部收回给予的优惠，我们就可以相对延长原价收回的期限，或在收回政府产权比例收益时，适当返还给购房人，从而给予其优惠或鼓励其收入提高后改善住房条件。因此我们可以肯定地说，尽管共有产权房是出让土地性质，但与《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》精神并不违背，更与国家解决弱势群体住房问题的本质愿望相一致。即使从技术的角度讲，既然国家文件明确经济适用房是有限产权，退出时要按照届时同地段普通商品房与经济适用房差价的一定比例向政府缴纳土地收益等相关款项，方可取得完全产权，具体缴纳比例由市、县人民政府确定，因此像淮安这样从开始就明确产权比例，退出时按比例操作，一切才能顺理成章。

　　该市购买共有产权经济房的家庭还可以得到其它许多好处，如可以在购房时办理按揭贷款，或者以个人产权部分进行创业、融资的抵押贷款，实际上也就是使经济适用房变为有市场价值的家庭财产。因为出让土地经济房与市场接轨、受法律保护，国家和个人都不会因此受到损失，这些也是划拨土地经济房做不到的。这揭示了计划经济过渡到市场经济过程中的一个普遍的道理，即符合法律规范的事物很容易与政策接轨，而仅靠政策或主要靠政策规定的事物则很难与法律接轨。前者遇到新情况、新问题时可采取有效措施，迎刃而解；而后者遇到问题时则会变得更加复杂。比如在拆迁安置中存在一个极不合理的现象，就是所谓的“最低补偿标准”，如在淮安市是“补偿金额不足10万元要补足10万”或无偿提供一套基本套型面积（一般45㎡以上）、完全产权的住房。这笔公共财政支出相对于其他纳税人并不公平，特别是对于补偿金额超过10万的家庭，购买同样的住房往往还要补钱。用共有产权方式，拆迁补偿金额包括个人能力范围内的出资作为个人产权，其余为政府产权，这样就能较好的解决住房及其合理性问题。另外，当共有产权房住户遭遇特殊困难，如大病救治，急需用钱时，可以通过增加政府的持有比例来置换应急用款，而无需变卖房产，沦为无房户或住房困难户。这里也许有人认为商品房价格存在着较大的市场波动，高价位时购房人接受政府同样数额的购房补助，但其个人持有的产权部分却可能远低于低价位时的比例；如果政府补助比例不变，实际上就是政府和个人在高价位时购房都有“吃亏”之嫌，这实际上也“催生”了房地产市场的一种调控机制，就是在高房价时个人和政府的购买“欲”“后退”，低价位时“上升”，这就非常有利于住房供应及其价格的稳定。

　　3、共有产权房适用现有法律，受到法律约束和保护，并能以退出机制反制“入口”机制

　　如前所说，与法律接轨的共有产权房可以很好地与政策接轨，而只与政策接轨或主要依靠政策确定的传统经济房则很难与法律接轨。

　　由于传统经济房和普通商品房的使用价值几乎一样，在发生继承和债务纠纷时，对房产裁决就涉及用政策定价还是用市场定价。如果参照经济房的价格补偿，获得货币补偿的人会觉得获得实物住房的人占了便宜；如果按照商品房价格来补偿，那么获得实物住房的人又会认为获取的不是完整产权，法院很难受理此类纠纷并做出有效判定。实际上传统经济房私下交易、不了了之，都是因为难以用法律“兜底”而造成的。问题如果没有法律作为道德底线，没有司法途径作为公平正义的最后一道屏障，就一定会突破道德底线，失去公平正义。

　　相反，淮安市推出的共有产权经济适用房，与两个法人或自然人共有产权一样，适用现有法律。个人购买全产权或办理转让手续时，因为有明确的比例和操作方法，因此，政府收取“差价款”等问题就不会不了了之。如果私下倒卖经济房，政府完全可以用法律的方式制止或纠正，有效打击和杜绝非法倒卖经济房牟取暴利的行为。

　　关于传统经济房“入口”难以界定和把关的问题。一些城市近期在实行保障新政策时再次遭遇大批实际收入较高，但又难以审核和界定的经济房购房者。这类问题的重现，再次引起人们对“入口”问题的关注和担忧。这看似是“入口”问题，但在很大程度上是“出口”问题，是由于通过非法倒卖（经济房）可以获得巨额利益所驱使的。马克思在《资本论》里说：“只要有百分之五十的利润，就有人敢道德败坏；只要有百分之百的利润，就有人敢践踏法律；只要有百分之三百的利润，就有人敢铤而走险。”用传统经济房非法倒卖，其暴利往往能达到百分之一百左右。而以出让土地方式建设的共有产权经济房，购买人即使弄虚作假成功，得到的也只是使用价值，而受法律限制无法通过倒卖获得巨额利润。巨大的非法牟利驱动力没有了，情况就会大不一样。

　　因此，针对我国现阶段因人们收入不透明、征信机制不完善、经济房“入口”难以把关的状况，解决“退出”的问题未必不是解决好“入口”问题的主要途径。

　　4、共有产权房的政府出资部分，资金渠道明确易行，并能实现投入、回收的良性循环

　　首先，共有产权房的资金渠道明确而简便易行，政府产权部分在房屋交付时必须全部结清。这样，占共有产权房很大比例的拆迁安置户的政府出资部分，与项目配套落实，可以有效避免惯例做法中政府出资计划不周、预算不准造成的缺口以及为此消耗的人力、财力和效率不高问题。

　　其次是因为共有产权房有明确的比例，在退出时可以有效回收政府投资。依据我们中国老百姓重视安居的传统观念和经济发展中部分人群收入增长的趋势，加之5年（还可能延长）原价购买的人性化操作，一定会有一定比例的家庭购回全部产权。回收政府投资再用于新的保障投入，这就是良性循环。我们甚至可以设想这样一种愿景，在每年城市化进程中新增的共有产权安置户，经多年累计达到一定数量，每年回购和新增的数额可能达到平衡。这实际上是公共财政中能够实现周转的“保障性住房基金”，与传统经济房的“暗补”和一次性消费预算有本质性的区别。

　　5、共有产权房可以变“暗补”为“明补”，实现准公共产品供应的更高境界

　　因为我们前面已经说过，经济房的价格等同于共有产权房的个人出资额，政府产权部分实际是变原来的“暗补”为“明补”， 也为改补“砖头”为补“人头”创造了条件。经济房作为公共产品或准公共产品，其供应方式可以有三种，准确地说是递进性的三个层次境界：一是政府直接组织建设供应；二是通过政府采购方式定点专供；第三是通过货币（或补贴券）方式，由受益人自主选择（有充足的市场货源，并能转换成公共品和准公共品时）。每种方式相对于可否利用公共品寻租，以及建设供应的效率、质量都有根本性的差异，利弊一目了然。淮安的经济房供应已经进入第二层次，即将试点第三层次，也只有共有产权房才能实现第三层次的境界。前两种都会因为受益人被动选择而产生种种弊端（质次价高、服务缺失甚至是“豆腐渣”工程直至贪污腐败）。淮安市根据共有产权的制度设计，在政府产权的配套资金得到保证时即可让经济房购买人自主选择。具体的操作方法是参照政府提供房源的市场价，在此价格范围内的普通商品房均可让购房人自主选择，政府以货币方式配套政府产权部分。这样就会促进经济适用房更加质优价廉，体现公平正义。

　　2007年9月

　　后记：

　　此稿成文于2007年9月，随后共有产权房已作为经济适用房加以实施，得到了社会各界和购房人赞同。文中所说的以共有产权房模式来替代拆迁最低补偿，解决拆迁中分配不公的设想也已被政府采纳实施。在一有125户居民拆迁安置的地块中，有44户家庭符合购买共有产权条件，并已取得第一批共有产权房产权凭证。该项目从8月20日开始至10月1日基本完成，是该市近几年来拆迁安置过程中速度最快的。

　　在此更值得一提的是，10月份该市正式将共有产权房向部分非拆迁家庭供应并接受报名后，出乎意料地出现了与传统经济适用房供应截然不同的情况：我们开通热线和接受报名时，开始和想象的一样，每天咨询的人很多，我们对政策做了认真的解释，此前我们也在电视、报纸等媒体上做了大量宣传。到12月底报名截至时，却只有70多户前来报名，而这并非是我市经济房的价格和质量没有吸引力。推出的共有产权房，全价为2300/㎡，比市区平均价低30%，比周边同类住房低10%左右，按7：3或5：5比例，个人只需出1610/㎡，1150/㎡购房人的收入标准，按占总人口20％的人群来划分低收入线，定在人均300—400元/月。经认真调查分析，出现的事实给了我们以下印证和启发：

　　1、正如文中所说，共有产权房能够以“出口”反制“入口”。我们走访了一部分原来咨询过但是没有报名的人，其中有不少人不愿意回答原因，最终也有少部分人透露。因其收入政府没办法掌握，本想买一套经济适用房用于以后调换或者转手。共有产权房能够有效地杜绝非法牟利，得到了验证。

　　2、真正低收入家庭买不起经济适用房。按三口之家住房60平方米计算，个人出资的房价（7：3和5：5）形成的房价收入分别达到达到1：20和1：14，扩大我们周边城市也大都在这个比例左右，远远超出了国际公认能够承受的房价收入比，况且这个比例还是以低收入人群的上线来测算的。

　　因此我们可以得出结论，经济适用房面向低收入家庭实际上是一个伪命题，它的对象应该是中等收入家庭，这些人是买不起普通商品房买得起经济适用房的住房保障对象。20%甚至更高比例的低收入人群买不起任何性质和价格的住房，只能以廉租房来加以保障。拆迁安置中用经济适用房来解决低收入家庭住房问题是因为他们有存量房来作为补充，这不应也不能掩盖或替代低收入家庭买不起经济适用房的事实。

　　我们非常赞同温总理在新加坡访问时提出要扩大经济适用房的供应面，“大多数面向中产阶级”我们的理解在中国的现实中应该是中等收入家庭。经济适用房扩大到中等收入人群，将占市场供应量的50%以上，这样的数量，如果用传统的经济适用房方式，政府建设、政府供应，在这一领域的寻租、贪腐以及对一个正常市场经济国家房地产市场的负面影响都将是难以想象的。但是，用共有产权房方式就能如文中所说那样，用补“砖头”变补“人头”来化解这些矛盾。