反垄断：法治尚需改革护航

　　反垄断法“十三年磨一剑”，上周获人大常委会表决通过，海内外舆论反应热烈。

　　我们注意到，在为这部重要而又“难产”的法律问世感到欢欣的同时，也有不少人对它的施行前景持观望态度，其中，反垄断法能否有效地遏制行政性垄断仍是人们关注的焦点之一。

　　反垄断法自起草开始直至进入审议阶段，围绕行政性垄断的规制问题就一直争议不断。当然，即便是那些反对将禁止行政性垄断写进反垄断法的人，也不否认中国行政性垄断现象之突出及为害之严重，只是他们认为，反垄断法作为“市场经济宪法”应当专注于规制经济性垄断，不该亦无力承担反行政性垄断的重任；相反的观点则认为，反垄断法如果不反行政性垄断，就失去了其存在的价值。

　　最终出台的文本表明，后一种意见占了上风。反垄断法不仅在总则里规定禁止滥用行政权力排除和限制竞争，还为此专设一章。不过，毋庸讳言的一点是，较之于对垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等经济性垄断行为的规制，法律涉及行政性垄断的条文偏虚、偏软。在行政机关实施行政性垄断的法律责任追究方面，反垄断法规定“由上级机关责令改正”，“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”；而且，其他法律法规对行政性垄断行为的处理另有规定的，要“依照其规定”。质疑者称，这些内容削弱了反垄断执法机构的权威性，使反垄断法对行政性垄断的震慑力打了折扣。

　　另外，反垄断法规定“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，也引起了颇多议论，被指有袒护某些垄断行业之嫌。虽然反垄断法同时规定了这些行业不得侵害消费者利益，但同外资企业所受的规制相比，法律为大型国企设定的环境显然“宽松”许多。

　　笔者的看法是，上述这些疑虑尽管不无道理，但更应以平常心视之。对于中国第一部反垄断法，既不能以“法律完美主义”的心态苛求它，也不能以“法律万能主义”的心态高估它。反垄断法历经十多年艰难的利益博弈和反复权衡终于破壳而出，本身就是一项了不起的成果。作为市场经济法律体系的核心之法，反垄断法的颁布除了具有规制垄断的实质意义，更有明确而高调的宣示意义——它向世人展现了中国继续推动经济体制朝市场化方向转轨的决心。以此角度来看，正如全国人大常委会法工委一位人士所言，反垄断法“通过比不通过好，早出台比晚出台好”。

　　同样的道理，有关行政性垄断的章节从早先的几欲删除到最后的整体恢复，也是一个值得赞赏的进步，纳入总比不纳入好。同时我们也应认识到，行政性垄断是一种中国特色浓郁的垄断形态，这方面的立法规制没有先例可循。况且，行政性垄断不只是个经济问题和法律问题，还是一个政治问题和社会问题。单靠一部反垄断法不可能一蹴而就地禁绝行政性垄断，更为根本的解决之道还在于不断深化改革，特别是以政府转型为目标的行政管理体制改革。

　　可以说，在治理行政性垄断的问题上，法治与改革犹如鸟之两翼，相辅相成。一方面，法治可以促进改革。过去十余年间，很大程度上正是由于反垄断立法久拖不决，行业垄断、大型国企垄断等恶疾才会愈演愈烈，终致尾大不掉。反垄断法的出台有助于弥补制度缺失，对支撑行政性垄断的行政权力形成硬约束。另一方面，改革才能捍卫法治。假如不加速推进政府改革，实现由管制型政府向服务型政府的改变，并彻底改变行政权“独大”的状况，再完备的法律也将成为一纸空文。