拆迁条例修订影响深远 国家征用法应提上日程

　　　为尽可能减轻条例面临的利益冲突，似应由全国人大常委会主持召开听证会，就民众普遍最关心的条款举行听证，以最大限度地平衡各方诉求

　　《物权法》将于10月1日起施行，该法第四十二条第一款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

这里所说的“法律”，应当是指严格意义上的法律，即由全国人大及其常委会所制定的规范性文件。而目前所适用的只是国务院的行政法规，即2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》。

　　因与《物权法》不合，此条例必须停止执行，但全国人大及其常委会又没有制定相关法律，目前确定的临时解决办法是，通过修改《城市房地产管理法》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿制定行政法规。国务院法制办会同建设部拟订了《城市房地产管理法修正案草案》，建议在《城市房地产管理法》第一章总则中增加一条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

　　

　　当然，相关部门要在那么短时间内制定出《国家征用法》之类的法律，确实存在难度。但是，既然拆迁及土地征用已经成为一个十分严重的社会问题，那么，相关部门在制定《物权法》的时候，本来就应当考虑同时制定《国家征用法》，从而让民众期望甚高的《物权法》真正地发挥保护民众产权的功能。现在，一个已被大量事实证明容易引发拆迁户、开发公司及政府之间纠纷的条例却将继续生效，这可能将使《物权法》的价值大打折扣。

　　此一事实已经无法改变，但为了使这一权宜之计不至于变成一个永久性的制度安排，相关部门应当在两个方向予以补救。

　　第一，全国人大及其常委会似应将《国家征用法》之制定提上议事日程。中国目前正处于大规模工业化、城市化进程中，而相关土地法律又规定，农村集体所有土地惟有经过征用环节，才可用于工业及城市建设，城市居民的房屋也必须经过政府组织的征收、拆迁才可进行再开发。这就使国家征用每天都在大规模进行。但对于此类活动，却缺乏足够权威的、严格意义上的法律来界定，而是由行政法规来调整此类关系。这些行政法规由于种种原因，难以达到严格法律意义上的完善；尤其是，因为行政部门本来就是征用、征收的主体，似已处于利益冲突中。这可能也正是农村征地、城市拆迁纠纷迭起的重要原因所在。

　　有鉴于此，全国人大及其常委会应当依据《物权法》及其内在的保障私人产权的精神，对现有涉及征用、征收的法律、法规等进行清理，并考虑制定一部权威的《国家征用法》，对于国家征用权之行使权限和程序作出明确的界定，以规范各级政府的征用、征收权力，切实保障民众的私人财产权。应当说，这样的法律乃是社会经济事务中的“宪法”，在中国的背景中，其重要性甚至不亚于《物权法》本身。毕竟，如果不能有效地限制政府对私人产权的权力，私人的财产权是不可能得到稳定保障的。

　　第二，修订《城市房屋拆迁管理条理》应当公开、民主，充分地听取各方意见，使之能够在保障私人产权方面有所进步。

　　本次修订《城市房地产管理法》，旨在为拆迁条例之修订提供方便，不过，为《城市房地产管理法》增加的那一条，也构成了约束未来的拆迁条例的一条重要原则。那一条款的精神是保障私人产权，为此确定了两项制度保障：第一，征收、拆迁的目的必须是“为了公共利益的需要”；第二，必须“依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”

　　当然，在目前的语境中，“公共利益”是一个过于宽泛的概念；至于“被征收人的居住条件”同样十分含糊，仅仅面积相同、但一个在市中心、一个在公共设施不健全的远郊，是否算保障了其居住条件？

　　因此，未来的拆迁条例要真正地满足民众的期望，体现《物权法》保障私人产权的精神，其修订过程，就必须充分地考虑民众的诉求。为此，不管该行政法规由谁主持修订，都应该给予民众广泛参与的渠道。为尽可能减轻条例面临的利益冲突，使条例不至于由行政部门闭门立法，似应由全国人大常委会主持召开听证会，就民众普遍最关心的条款，举行听证，以期最大限度地平衡各方诉求。

　　拆迁条例尽管只是一部行政法规，但因为其涉及众多民众权利和利益，则其修订过程需要更加严肃、更加审慎、更加公开、更加民主。这样的立法过程也可为未来制定权威的《国家征用法》积累经验。 ★