深圳事业单位改革的“半步策略”

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　　深圳事业单位改革，在类似波尔卡舞步的“半步策略”中，极尽腾挪之能事，其中挥别行政级别，改用职级制，以及事业单位法定机构化，购买服务等等，都颇有新意

　　记者/蒋明倬

　　8月23日，午休之前，徐波习惯性地浏览了网上的评论，又很快地关了网页——没什么能引起他兴奋的东西。

　　他瞥了一眼桌上的半尺厚的打印出来的群众意见，淡淡地说：“一半是认为事业单位早就该改了，为改革叫好的；一半是问些涉及自身个人利益的问题。”

　　8月13日，深圳市政府在政府网站上公布了5个深圳事业单位改革方案，并向公众征求意见。这5项方案，是继深圳去年7月开始的事业单位分类改革后，事业单位改革推进的又一标志性信号，而这一轮改革的重点在于对公共事业管理体制和运行机制进行创新。

　　徐波是深圳市人事局行政机构编制处处长，他所在的处拟定了其中改革方案的三个文件。10天以来，他每天最重要的一项工作就是浏览各大门户网站和政府内网上看各方对事业单位改革方案的意见，接听群众的热线，走访人大代表政协委员，当面听取意见。

　　深圳事业单位改革，在类似波尔卡舞步的“半步策略”中，快速地腾挪……

　　挥别行政级别

　　“我就剩下3年就退休了，行政级别取消了，那我的待遇会受什么影响呢？”

　　“如果我现在再去事业单位工作，跟人家原来单位的“老人”干一样的活，会不会同薪同酬，编内编外都一样待遇呢？”

　　深圳市改革办和深圳市编办两个主导事业单位改革的部门，每天热线电话一响起，工作人员就会忙着给对方解答这样的问题。

　　“也有人打电话或者发传真过来，表达对改革的支持的，但都是些评论，而不是真正意义上的意见。”深圳市发改局体制改革办公室的公务员说。

　　“我们最希望看到的对于事业单位管理体制和运行机制创新方面的整体性的意见，并没有出现。”徐波说。

　　去年7月，深圳市事业单位改革之舞跳出了第一步，进行了分类改革，518家市属事业单位最后仅保留338家。在此基础上，今年新的改革方案主要将构建全新的事业单位体制机制构架。

　　据此次的方案，管理模式上，事业单位将建立理事会、管理层、职工大会分权制衡的治理结构。财政供给方式上，政府将不再直接“养机构、养人、办事”，而是转变为向有资质的社会组织“购买服务”。

　　此外，比较抓人眼球的是，深圳将取消现有事业单位的行政级别，全面推行职位职级管理制度及与之配套的人员聘用聘任制度、工资分配制度和社会保障制度。而其中最具新意的是，深圳将推行法定机构的模式，即以特定立法的方式，合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理，推动政府依法监督管理与单位依法运作，实现由行政管理向法治管理模式的转变。

　　在这一系列的将要发生的变革里，首先引起普遍关注的是行政级别的取消。

　　长期以来，我国事业单位的聘用、工资标准和社会保障制度都是比照公务员系统建立起来的，因此，“身份管理”成为事业单位管理的主要模式。

　　副科级、科级、副处级、处级……以往事业单位照搬行政机关的行政级别，级级分明，只上不下，在编人员也基本上是“终身聘用制”。而在这种制度下难以体现不同性质、不同职能、不同类型的事业单位特点，其弊端日益显现。

　　深圳今后事业单位将全面告别行政级别，推行职级制。改革方案中提出，将取消现有事业单位的行政级别，全面推行职位职级管理制度及与之相配套的人员聘用聘任制度、工资分配制度和社会保障制度，将人员由身份管理转变为职位分类管理。个人待遇与所在职位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“级随岗走、薪随岗变”。对新成立的事业单位，机构编制部门不再确定其主要负责人的行政级别待遇，改为核定事业单位行政管理人员的职位比例。新设事业单位全面实行职位职级制管理。

　　“这是目前国内各省事业单位改革中首先迈出这一步的地区，无疑是值得肯定的。”人民大学政府管理学院毛寿龙教授说，但毛教授也同时表达了对于这种改变的疑虑，公务员系统和事业单位系统原来一致通用的行政级别，一旦取消，人员流动是否会出现问题？

　　“一些大学中，行政序列中的人员，以行政职务提升作为一种上升空间，行政级别取消，这些人的积极性会不会就没了？”毛寿龙虽然认为制度框架是非常好的，但是在具体执行过程中，可能会遇到这样那样的阻力和障碍。

　　徐波却认为，这些问题并不会造成改革的障碍，深圳在2003年就已经拟定了职员管理办法，并在盐田区进行了试点。职位职级与原来行政级别如何衔接比照，之前也都有过相关文件进行了规范。

　　而在接下来的改革中，事业单位原有人员的待遇不会发生重大变化，原在编人员身份、社保政策不变，离退休仍按现有政策执行；新招录人员除管理和技术骨干实行编制管理外，其余则采用雇员制或临时聘用制。

　　事业单位成法定机构

　　“几个单位找到我们，希望他们可以作为试点单位。”让徐波觉得欣慰的是，尽管改革方案还在征求意见阶段，但是很多单位已经明确表达了对于改革的渴望。

　　在改革方案中，明确提出来要进行法定机构的试点，深圳市城市交通规划研究院等几个单位都希望作为试点单位，尽管还没有最后确定具体试点单位，但是此项改革已经势在必行。对于绝大多数人来说，“法定机构”都还是个新名词，也无法深入理解这一变革所带来的意义。

　　所谓法定机构是依特定立法设立并受有关机构法规或规章监管的机构，具有独立的法人地位。特定立法是该机构设立并独立运作的基础和依据，每一个法定机构均有一个法规或规章，有关机构的设立、职责任务、管理运作、财务管理、监管等内容由法规或规章细化规定。

　　“我去香港、东南亚等国家的公益性组织考察，印象最深的是那些组织管理的灵活性，也直接触发了我，觉得应该把这种经验借鉴到深圳的事业单位改革中来。”徐波说。

　　通过立法的方式来确定机构的责全，明确政府、相关主管部门与事业单位之间的关系又加强了外部监督，具体操作起来机构运作起来独立性明显加强，管理、人事聘用和分配等都更具灵活性，有利于吸引人才，提高效率。

　　有了立法，一定程度上避免了政府部门的过度干预，这也是很多单位积极的原因之一。

　　而在事业单位的内部管理上，新的方案也要求推进原来在企业采用的法人治理结构，

　　事业单位也将建立理事会、管理层和职工大会。三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构的角色，相互分离、相互制衡。

　　“理事会中的理事都是一种荣誉性的，是兼职，不受薪。”徐波认为这种新的模式在国内还没有经验可以借鉴，属新生事物。

　　“实行起来也可能会出现各种问题，比如理事是否能够行事好自己的权力，如果不负责如何处理等等，但是这些问题只有迈出第一步，才有意义。”毛寿龙尽管有担忧，但是对于这种尝试给给予了积极的评价。

　　比较让徐波惊讶的是他们前几天去人大政协征求意见，人大代表看了征求意见稿，说了一句话：“方案搞得很好，但是能不能最后不仅仅是以政府文件的形式，而是用人大立法的形式把这个确定下来”？

　　“购买服务”

　　事业单位改革，划清事权界限，最为重要的就是转变行政主管部门对事业单位的管理方式，在深圳这种转变实现的手段无非两种，除了法律手段，再有的就是经济手段。

　　深圳市在未来的一段时间里，“购买服务”会成为政府在公共服务领域出现的高频词。

　　“很多年前政府购买服务就已经开始了，比如环卫，现在深圳的街道就都是由保洁公司打扫的，而今后，购买服务的方式在城市管理的很多方面都会继续推进。”深圳市发改局体制改革办公室郭小洲处长说。

　　从2002年起，深圳城管部门原环卫部门下属的事业单位的职工逐步从清扫岗位上脱离，从事监管、巡查工作。具体的清扫由专业的清洁公司承包，实行企业化、市场化的运作。

　　随后，公共绿化养护类，市政路灯管理，道桥维护等都陆续推进了这种方式。在市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”。

　　把原来由事业单位承担的一些服务直接交给企业进行，政府不直接介入其正常的经营活动，也不承担其经营活动所需的成本支出。

　　“目前我们马上要着手的是市政公园管理的改革，原有的400多个公园将成立一个统一的深圳市公园管理中心，养护作业讲通过购买服务全部外包，大大小小的公园管理处将不复存在。”郭小洲说。