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先廓清“国家赔偿”的前提

  国家赔偿金之所以“用不出去”,源于把国家赔偿和确认违法行为联系在了一起。要想国家赔偿金“用得出去”,就不能把“错案”、违法作为国家赔偿的前提,也必须把违法行为与错案区别开。

  ——葛洪义(华南理工大学法学院)

  近日,《瞭望》新闻周刊报道了“私了”普遍, 国家赔偿金“用不出去”的怪现象,指出:自1995年施行《国家赔偿法》以来,申请核拨赔偿费用的国家机关逐年减少,许多需要进行国家赔偿的案件,赔偿费用已经发生,但是有关国家机关并没有到财政“报账”,而是通过单位出钱、部门出钱甚至私人掏钱的方式“私了”。

能够报账而不报账,相对于有关部门、单位到财政部门艰难求拨经费的状况,这着实值得玩味。

  由于国家赔偿是以“错案”的存在为前提,所以,申请赔偿无疑等于向上级部门和兄弟单位公开宣告本单位发生了“错案”。而且,错案一旦发生,领导的晋升、单位的考核都会出现问题,以至形成“为了保‘位子’,拼命捂‘盖子’”的现象,国家赔偿中存在大量“私了”现象也就不足为奇了。

  然而,真正值得进一步思考的并不仅是这些问题,我们更应该对《国家赔偿法》本身的制度设计进行反思。《国家赔偿法》究竟是一部什么性质的法律?它是一部救济法,还是责任追究法?

  据统计,《国家赔偿法》自1995年1月1日实施到2004年底,人民检察院系统共受理国家赔偿案件7800多件,最终决定给予赔偿的有3400多件,平均每年300多件,平均到各个省每年只有10多件;人民法院系统受理1.5万多件,作出赔偿决定的有5400多件,平均每年500多件,平均到各省每年不超过20件。这个赔偿数量显然是大大低于实际发生的错案数量的。

  在《国家赔偿法》实施以前,侵权案件的受害人可以通过《民法通则》以及有关的国家赔偿政策向国家申请赔偿。可是,《国家赔偿法》实施以后,只有在“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的”(该法第2条规定),受害人才有依照该法取得国家赔偿的权利。

  这样一来,客观上就把国家赔偿和确认违法行为联系在一起,也就顺着这个逻辑想当然地把国家赔偿与错案追究、执法责任联系在一起,强调国家赔偿的追偿责任。结果就使那些已经发现了错案,也愿意纠正的国家机关改变了主意,更不敢让上级和公众知道他们有错案。正是鉴于此,《国家赔偿法》加剧了赔偿的困难和纠正错案的困难,被人称为“国家不赔偿法”。

  1994年《国家赔偿法》刚出台时,人们对其寄予厚望,希望它能够达到防止、减少、纠正错案的目的,同时使受害人得到补偿。现在看来,情况并非如此简单。尤其是不能把“错案”、违法作为国家赔偿的前提。首先,不违法的行政行为、司法行为也可能给当事人造成损失,同样应该赔偿。国家赔偿的前提是造成受害人损失的行为是国家行为,不能把它归结为个别国家机关及其工作人员的行为;其次,错案的标准难以掌握。以错案作为赔偿的前提,在制造国家赔偿困难的同时,也造成了各级国家机关工作的混乱。例如,法院审理案件的实践中,经常把上级法院改判的案件作为下级法院的错案,也就导致下级法院主动向上级法院请示汇报,使司法制度中上下级法院之间原本平等的关系逐渐改变为行政隶属关系。而事实上,上级法院的法官并非总是比下级法院的法官高明。

  必须把违法行为与错案区别开。如果是认识不同或者认识的局限而导致的“错案”,国家应该赔偿。国家赔偿一定是国家机关依法做出的国家行为,至于个别国家机关及其工作人员违法乱纪行为,应该由违法者自己承担;只有在违法者无力赔偿时,国家才应对自己所辖机关及其工作人员的违法行为后果承担责任,否则,凭什么要求公共财政来支付违法者应该承担的责任呢?

(责任编辑:铁刚)
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