国家赔偿为何多“私了”了事

　　据重庆市财政局相关人士介绍，1995年《国家赔偿法》施行以来，重庆市级财政一直没有把国家赔偿费用纳入预算。不是重庆“不守法”，而是申请核拨赔偿费用的国家机关太少，金额也很小，没必要专门做预算；也不是国家机关太守法，以致国家赔偿案件很少———实际上很多赔偿费用已经发生，只不过没有到财政“报账”，而是通过单位出钱甚至私人掏钱的方式“私了”了。

　　国家赔偿多“私了”的怪现状在昆明、沈阳、武汉等大中城市普遍存在。既然“私了”如此盛行，就不能再单纯地对某个地方或某个部门进行个案分析，而必须考察其立法上、制度上乃至赔偿理念上的根源。

　　在立法根源上，《国家赔偿法》尚未将赔偿责任主体和赔偿义务主体划分清楚。国家赔偿本来是由国家承担赔偿，但在制度设计上，《国家赔偿法》规定了以赔偿责任机关作为赔偿义务机关来负责对相对人先行赔付，然后再由赔偿义务机关向财政部门申请专项经费。而国家赔偿实行的是违法归责原则，如果有机关向财政申请赔偿经费，则意味着有国家赔偿案件发生，在这赔偿案件的背后，也必然存在着国家机关的违法行为。

　　地方政府自然不会漠视某个国家机关的违法行为。一方面，财政拨款支持国家赔偿，却并不是国家赔偿的终点。国家机关工作人员的违法行为当然不能由财政来埋单，受政府机关违法行为侵害的行政相对人也是纳税人，其利益受损若由财政来赔偿，事实上等于是拿纳税人的钱赔偿给纳税人，其不公平之处显而易见。所以，《国家赔偿法》还规定了国家追偿制度，即在国家向被侵害人赔偿了损失后，赔偿义务机关有权责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或全部费用。尽管国家追偿与国家赔偿的范围有所不同，但多数情况下，违法行为人依法理应被追偿，以挽回国家的损失。这样一来，对于某些违法机关或某些违法行为人来说，与其事后被追偿，还不如事先自己掏腰包算了。

　　另一方面，《国家赔偿法》实则为国家责任法，赔偿仅是对行政相对人而言的一种补救措施，对于违法行为人和赔偿责任机关，仅仅赔偿或追偿还远远不够。赔偿之后，往往伴随着行政责任追究，甚至是刑事责任追究。即便单位领导对违法行为并无直接责任，作为领导，也得考虑这一违法行为披露出去之后，对单位政绩和个人政绩的影响。基于这些因素，向财政申请赔偿经费，事实上等同于在向政府申请责任追究。赔偿责任机关纷纷选择“私了”也就不足为怪了。

　　从上面的分析可以看出，国家赔偿多“私了”的根源，在于国家赔偿的先行赔偿与责任追究之间，存在着一些难以调和的冲突。若要依现行《国家赔偿法》来实现促进“依法行政”的目的，只能依赖于违法机关的高度自觉，然而国家赔偿法12年的实践再一次证明，在法治领域，道德自觉是靠不住的。

　　而我们的追问也可以再进一步，即为什么在这样一部以他律为内容的《国家赔偿法》中，会出现需要高度依赖道德来保障法律实施的程序设计？这究竟是技术疏忽，还是迁就现实的权宜？如果是前者，我们只需在《国家赔偿法》的修订中，对赔偿程序加以校正与完善，就足以解决目前这种“私了”的困境。但如果是后者，我们还需要更进一步追问下去———12年前的“迁就现实”，现在可否修订了？

　　我相信以人大代表、专家学者们的聪明才智，不至于对现行国家赔偿法上种种不合常理的程序设计会没有察觉，赔偿责任主体和赔偿义务主体混同，以及赔偿义务机关依其自觉向财政部门申请赔偿经费这种种弊端并不自今天才被提出。这12年来，程序上的不尽科学一直为学界所质疑，为公共舆论所批评。但相关的法律修订缘何迟迟不能展开呢？

　　也许《国家赔偿法》的修订与当初的审议通过相比，在立法环境上还需要更大的改变。立法的过程是个博弈的过程。立法博弈充分与否，在很大程度上取决于立法者的代表性。由于众所周知的原因，立法机关在审议诸如《国家赔偿法》等与部门利益、官员利益密切相关的法律案时，导致立法偏差是可能的。只要立法博弈仍然处于这种状态之下，国家赔偿法的修订就难以乐观，国家赔偿多“私了”的现状一时也难以化解。