田焱:土地与公积金增值"供血"公共住房

　　住房需求是居民基本的生存权利,政府应该在自己的职能领域有作为。

　　房改十年来,商品房市场结构性不合理和鲜明的供需矛盾,迫切要求政府归位:提供住房保障同时,还应该保证市场的正常秩序。

　　同样,政府亦非万能。正因如此,成都市在其城市公共住房制度的设计与运行中,特别强调对"政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制"的构建,并严格把握"政府适度援助"的原则。

　　田焱,四川省社会科学院工商经济与管理研究所研究员,房地产研究领域学者,在十年来成都市构建"公共住房制度"的过程中,发挥过关键性的作用。

　　田焱对本报记者表示,既然住房资源配置的市场机制有缺失,尚不能达到配置的"帕累托有效",即福利的最大化,那么弥补市场配置住房缺失,就成为了政府的必然职责。

　　但是,政府作为城镇住房保障的责任主体必然与财政转移支付的多少密切相关。要真正成为称职的责任主体,并不简单。

　　田焱指出,政府非万能。政府弥补同样会存在缺失,政府弥补也是有成本的。正因如此,近年来,成都市在其城市公共住房制度的设计与运行中,特别强调对"政府援助和市场供给相结合的住房资源配置机制"的构建,并严格把握"政府适度援助"的原则。

　　但是问题依然存在,9月10日,田焱在成都接受了本报记者的专访。

　　政府职能回归和资金来源

　　<21世纪>:成都的住房保障工作一直以来以系统性、动态性以及超前性为特色,那么,在成都的公共住房制度的建立过程中,具有转折点意义的事件是什么?

　　田焱:2005年底和2006年初,由我主持的与成都市房委办、住房保障委员会合作研究的<解决住房保障过程中夹心层的问题>课题项目启动之后,公共住房实施方案开始有所突破。

　　<21世纪>:怎么看成都的公共住房制度和全国大环境的互动关系?

　　田焱:从全国范围内来看,1998-2007十年来,同样走过了一个轮回,标志着政府职能理性回归的事件是三个不同时期的文件:1998年的<国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知>(23号文),它停止了全国范围内的住房实物分配,开始实现住房分配的货币化;而2003年的<国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知>(18号文)则调整了经适房为主体的住房供应体系,加大了市场化供给力度;同年建设部11月15日审议通过的<城镇最低收入家庭廉租住房管理办法>则体现出一个重要的转向是:廉租房由实物配租为主,改为租金补贴为主、实物配租和租金核减为辅;2007年度的<国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的意见>(24文)即由2003年的18号文的基础上发展而来。

　　18号文定下了基调,之后的十年,商品房火了;但是当初定下的经济适用房为主体的住房供应体系却因为监管体系不严,提供了寻租空间,暴露了该体系的粗放,故此加强了廉租房的地位,截至24号文,我们可以看到,政府正在向住房保障的责任主体地位回归。

　　<21世纪>:可以这么理解吗?大力发展商品房、有缺陷的经适房最终还是导致了"老百姓买不起房子"的后果。

　　田焱:发展住宅商品,建立起了一个市场的机制,但是这个市场机制是有缺陷的:不完全信息(Asymmetricinformation)、负的外部性(Externality)外溢、垄断(Monopoly)、流动性过大等等。

　　<21世纪>:什么叫做负的外部性外溢?

　　田焱:简单的解释,比如你买我的房子,私下里供需双方对房价都满意,但是房价的提高会使得租价也随之提高,也就是说房价提高的部分被转移支付了,但是这部分是租客本来不该承担的,对于他而言,就是负的外部性外溢。

　　<21世纪>:行政垄断下的土地招拍挂制度是否提高了土地的成本,从而导致了畸高房价?

　　田焱:市场机制下不可能主动提供公共产品。从世界各国的发展情况看,住房都是特殊商品,既有经济属性,即具有投资性和消费性两种特性,所以通过市场来调节没有错;但是住房还有其社会属性:人人都有生存权,政府应该保障的是这块,在中国,如果说政府有自然垄断的属性,那么问题的关键是土地增值的那一块有没有真正转移支付到中低收入住房福利上去,这个最关键。所以才有24号文的出台。

　　<21世纪>:应该如何保证这种转移?

　　田焱:要从资金和法制两个角度来观察,我们来说成都在资金方面的做法:从2003年始,成都市按照国务院构建公共财政框架,为社会提供公共住房的基本职能要求,建立了稳定的专项资金制度——通过以公共财政预算和政府将土地净收益按一定比例划转,以及住房公积金增值收益用于廉租补贴的部分作为资金主渠道。由此,基本突破了住房保障资金缺乏稳定资金来源的瓶颈,并为整个住房保障制度的顺利实施和进一步完善提供了有力的财政支持。

　　<21世纪>:公积金增值的部分也就是利润部分,普通的民众如何知晓?另外,土地增值部分的比例是多少?如何得到保证和监管?

　　田焱:公积金的运作和利润,之前各地的情况不一,有弹性。但是我知道的是:24号文硬性的规定土地出让金这块,至少要拿出10%。住房公积金的增值部分扣除风险基金和管理费用之后,要全部用于廉租房补贴的资金来源。这两点是相对于过往明显的突破。保证和监管则需要制度设计,分为两个层面:法律层面和政策设计,如果没有法律层面只有政策设计,那么就是软约束。换句话说,地方政府不一定会照办。

　　依然存在的问题

　　<21世纪>:2006年成都市公积金可用于廉租房租金补贴资金来源的是6000万。成都市房管局去年申请的预算去年是1.2亿,今年是1.8个亿,主要拟用于廉租房房源采购。房管局的说法是:不管是出现结余还是缺口,财政上都能满足需求。成都市政府已经明确:不会集中建廉租房小区。对此,你怎么看?

　　田焱:廉租房最早是以实物配租为主要方式,曾经有过积极的意义,但是建设成本过大、建设周期长(最少1年半),且需不断地追加成本:包括治安、维修,所以根据经济发展的水平,才采取了租金补贴的形式,不得已而为之。

　　实物配租更好还是租金补贴更好,这个可以用福利函数建立模型推演:货币补贴的效应较慢,而且房源成了大问题,但是可以立时解决供需矛盾。实际运行的结果也比之前的实物补贴明显好了很多。将来这个基调不会改变。

　　<21世纪>:通过"无缝覆盖"据说已经达到了应保尽保。这个具体是怎么做到的?

　　田焱:首先,经适房的管理更加严格,倒买倒卖已经堵死。而且,改变了以前的"只卖不租",上百套的"租赁型经济适用房"已经出现。"无缝覆盖"使得夹心层保障问题也迎刃而解。

　　<21世纪>:正是因为租金补贴中存在的"房源之困",所以从今年8月15号,伴随着第三批限价房的推出,"住房回购"亮相,我们想问的是:有房户申请限价房的一个先决条件,一定是要参加"住房回购"吗?

　　田焱:老百姓自然要追求利益最大化,最理性经济人的方式是:手上的老房子拿来出租,自己去住政府提供的限价房,但是这样从整个社会系统中观察是公平的吗?无论是政府推出政策,还是百姓、房产商、银行要参与游戏,都要遵守规则。第三方评估机构毕竟是双方认可的情况下选定的。回购是按照市场价为基准的回购。

　　<21世纪>:住房回购的房源交给了住房储备中心,是不是说,将来的大房东就是政府呢?

　　田焱:应该是交给NGO即非营利机构,住房储备中心是以非营利为目的的机构,收取房租这样的事情肯定要找一个NGO(Non-governmentalOrganizations)或者NPO(Non-profitsOrganizations)来作为托管方。从这个角度讲,储备中心具备此内涵。但是它的性质却比较奇怪,它是"国有法人性质的事业单位",这在体制上就存在着一个弊端:又产生了寻租的可能性空间,不但它的效率存在问题,而且一些人浮于事等等的老问题又会涌现。可以预计:保障面越大,它的体制性弊端越明显。

　　公共住房无法平抑房价?

　　<21世纪>:成都市政府创新式的提出了"公共住房制度",但限价房会对商品房市场起到所谓"平抑房价"的作用吗?

　　田焱:不会。国家推出限价房的目的本身就是值得商榷的。房价是靠无形之手来调控的,双轮驱动:成本化驱动和资本化驱动。

　　之前国八条、国六条为什么没有达到抑制房价增长过快的效果?就是因为只看到了成本化驱动的一面,没有看到资本化驱动的一面。土地收紧的调控政策不但没有将房价增速放缓,反而将供需矛盾激化了。何况开发商和地方政府的利益一致前提下,不动用法律层面仅靠政策,加之没有税法的跟进,这就使得资本的力量大于政策的力量,根本在于集团利益无法根除。

　　限价房的推出同样面临这类问题:无论是开发商还是购房者,他们对于房价未来的预期都是非可控的。限价房五年之后可以按市场价交易,届时房价可能很高。限价房的姿态意义仍然大于实际的意义。

　　另外,保障性住房和商品房之间,在价格消长上,不是必然的联系,这个不像一块饼,你多分一块儿,我就少一块。购买的对象不同,定价的方式不同。何况商品房的价格主要是由要素价格推动的,如果开发商真的要担心增量的话,那么,存量部分也会带来效益。西方房地产业的发展就是历经了三个阶段:口岸阶段(级差地租)——物业管理经营——房地产金融。