西南大学教授、重庆市政协常委邱道持:先行先试农村土地流转

　　舆论对房价飞涨和房地产金融泡沫化的担心正在成为现实,而此一问题亦考验政府提供公共服务的决心和执行力。

　　从设立住房保障与公积金监管司,到扩大廉租房与经济适用房供给,再到各地实验构建多层次保障体系,其关键点,围绕着"分配公平"与"扩大供给"。但最终解决住房问题,仍期待整体性的制度安排。

　　在本期调查中,小产权房的兴起有着复杂的背景,并对"扩大供给"提供了新的思路。

　　邱道持为西南大学地理系教授,重庆市政协常委,曾任重庆市国土局副局长。多年从事土地政策研究,先后承担了重庆市土地利用总体规划、重庆市土地定级估价等30多项科研课题。

　　他认为,小产权房的存在,有助于解决低收入者的购房需求,在实现农民土地的经济效率上,也有其合理性,但由于与现行法律的冲突,必须有制度创新。

　　<21世纪>:目前全国各地小产权房,形式五花八门,究竟应怎么定义?

　　邱道持:小产权房,简单地说,就是利用集体土地修建的商品房。它的主要特点,也是争议所在,一是这样建起的房屋,因与现行法律、法规有冲突,不可能办到正规意义上的产权证。二是这些房屋多由农民自建,或乡镇政府作为推进城镇化的举措,介入修建。另外一个重要特征是房价便宜。

　　小产权房作为一个客观存在的现象,有其合理的一面。

　　<21世纪>:小产权房兴起的原因是什么?

　　邱道持:在严格土地管理的大背景下,小产权房的兴起有复杂的原因。

　　一是政府在保障城市居民住房方面,工作不到位。另外农村居民进城,也需要购房。小产权房正好满足了这些群体的需求。还有一些征地或生态移民,也需要这个部分来解决住处。当然也有小部分是投资者,寄希望以后政策调整,使之成为合法的投资。

　　小产权房都是用农村集体土地。农民为什么要拿自己的地建房?这是因为土地利用效率低。国家对土地用途实行严格的管制,比如集体建设用地,只能用于宅基地,乡镇企业,农村公共设施和其他基础设施。这些用途效率都不高。

　　同时,农民市场意识不断提高,他们看到,土地经政府征用,开发商买得后修建商品房牟利,获得很大利润,就会想到自身的土地权益。尤其在近效地区,尽管土地增值惊人,被征地的农民却只能得到极低补偿,因此,自然会萌生自建房屋销售的念头。小产权房实际提出了一个深层次的问题,即农民对土地所有权、使用权在经济上究竟应如何实现?

　　<21世纪>:小产权房尽管价格便宜,也面临一系列困境,对购房者来说,是一种潜在的风险。

　　邱道持:小产权房的风险,在制度层面,主要是与现行法律、法规有冲突。<土地管理法>第四十三条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,依法申请使用国有土地。意思是土地必须经过征用后,才能修建商品房出租,小产权房的土地未经这个程序。另外第六十三条还规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,小产权房与这一条款也有出入。

　　小产权房合法与否,无论是在理论界还是在实践中都存在争论。但它究竟是不是有利于提高住房保障,要试了以后,才能定性。

　　<21世纪>:你怎么看待这种法律冲突的?

　　邱道持:农民绕开法律、政策,改变土地用途,集体土地进入土地市场,追求自身土地收益的最大化,虽然这种行为还有待法律规范,但它却是统筹城乡发展的内在动力。2004年<宪法>修改、2007年出台<物权法>,这些重大的法制举措为我们重新审视农村土地制度和农民土地权利保护机制提供了启示。

　　城乡统筹大背景下,农村集体建设用地大有文章可做。两地可在统筹规划城乡建设用地、开放农村土地流转市场、开辟建设用地供给第二来源,提高节约集约利用农村建设用地水平,保证农民土地权利在经济上得到实现等问题上开展先行先试。