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一刀切是次优选择 国企分红让大众分享经济成果

  2007年9月8日,中国政府颁布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,决定试行国有资本经营预算制度。

  在经过了数年的争论之后,国企长达十几年未向国家分红的局面结束了。此次试点将于10月启动,央企国有资本收益将按“适度、从低”原则,分三档上缴财政部,其中,石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%;科研院所和军工企业三年内暂时不上缴;其余央企均按照5%的标准上缴红利,今年系试行阶段,且时间已过半,故减半征收。

预计上缴企业红利总额约170亿元。

  据统计,2006年,国有企业实现利润1.2193万亿元,税后利润达6252亿元。其中,央企实现利润7546.9亿元,而这部分利润的69%来自中石油、中国移动、中石化、中国电信、中海油、宝钢、神华、中铝和国家电网等九家企业。另据国家税务总局统计,2006年,卷烟消费税完成1134亿元,烟草业完成利税2900亿元,仅次于石油业。相对于连创新高的国企利润来说,此次的试点无疑是选择了一个较低的起点。

  就在国企分红的归属和比例等问题刚有结论之际,关于国企分红如何使用的问题又成为了争论的焦点。多年以来,社保领域的负责人一直希望通过国有股所带来的收益来弥补社保基金的缺口,为此也提出了包括划拨国有股在内的种种方案。而国有企业改制以及关停并转所带来的一系列成本也一直是改革过程中十分现实的问题。到底孰轻孰重,理论界和决策层本身也存在分歧。

  国有资本经营预算制度将来可能向什么方向演变?如何面对这一过程中的一系列理论和现实困境?为此,本报特邀一直参与其中的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁(张文魁新闻,张文魁说吧)来分析相关问题,以飨读者。

  1. 让大众分享国企红利

  谷重庆:国企红利征收试点工作将于今年10月启动,自从去年年初世界银行的报告《国有企业的分红:原因、金额以及支付给谁?》公布以来,相关问题一直是社会的焦点,尤其是在近年来国有企业利润连年上升,其成果却并未惠及全民的背景下。您长期关注国企分红问题,撰写过相关报告,也参与了政策的咨询和方案的设计,那么您怎么看今天这个方案的的意义呢?

  张文魁(张文魁新闻,张文魁说吧):媒体一般把这个称为国企分红,而我们则称为国有资本经营预算,用词不同,意义也有差别。

  实际上,在2004、2005年我们就开始做国有资本经营预算方面的研究,当时我们邀请了世行合作,希望他们能提供一些国际经验。比如从国际范围来看,中国的国有资本经营预算制度应该采取什么样的模式,后来就撰写了这个报告。当时我们也写了一个报告,然后邀请了国资委财政部等部门的官员来企业所讨论,会上就出现了明显的争论。就我个人来说,早在2003年就开始为此进行呼吁了,今天试点开始了,我的头发也白了不少。

  谷重庆:当时为什么要去呼吁这件事呢?

  张文魁:为什么要出台国有资本经营预算?我认为有以下三个理由:

  首先,要让老百姓分享到改革和经济增长的成果。建国之后,为了建立中国自己的工业体系,全国老百姓勒紧裤腰带筹集资金建立了现在的这些国有企业。通过几十年的不断投入,这其中包括给国有企业注入资本金、减轻债务和提供优惠政策等方式,中国已经累积了庞大的国有资产,而且开始盈利。那么现在就到了国有企业提供回报,让大众分享经济发展成果的时候了。

  其次,实行国有资本经营预算有利于国有经济的结构调整。这里的结构调整一般是指改制重组。那么继续往前推进改革,现在需要什么?第一需要资本的流动,一定要有进有退;第二,可能要支付一些改制重组的成本,这需要现金流。就是说国有经济布局调整,第一可能会产生现金流,第二需要支付现金流。

  这就是说,在改制中,有些企业的股权可能会卖掉,这会产生现金流。这个收入中的一部分可以进入公共财政,惠及老百姓,也可能拿去用作支付国企改制的成本,例如安置下岗员工。这些成本过去主要是财政划拨或者银行贷款,但现在财政不愿意承担,银行上市后也有自己的业绩考虑,拿很多钱出来处理这个问题显然不现实。所以有了国有资本经营预算之后,我们可以用其中产生的现金流来满足国有经济布局调整的需要。

  再次,实行国有资本经营预算能更好的检验国资委的工作成效。国资委成立之后,由它来管理国企,但谁来考核国资委,以什么标准来考核呢?谁来考核也许还不是一个大问题,比如可以由国务院来考核。但用什么具体的标准来考核呢?

  国资委的领导过去经常说,国有企业过去几年资产增加了多少,销售收入增加多少,利润增加多少,说到业绩总是这三个方面。国有企业是全国人民共同所有的,假如你作为一个所有者,你觉得这样的回答怎么样?

  谷重庆:我觉得需要知道更加细化的情况。

  张文魁:对。我是为什么极力要推进这个事情?中国有句古话叫做是骡子是马,牵出来遛遛,搞国有资本经营预算就是牵出来遛遛。国资委说它干得多好作用不大,最后要看资本回报率。形象地说就是不能只说我的树长得好粗壮,它要结果子,这个结果子就是一定要有现金流进来,而且要看有多少现金流进来。这里的现金流不是账面利润,是进国库的真金白银。所以当时我们设计这个方案的时候,就说国有资本经营预算的钱一定要进国库的账户,进了国库才是国家的,没进国库都是企业的。

  我觉得国有资本经营预算以后应该作为衡量国资委业绩的一个重要砝码,但很多人没有看到这一点。现在衡量很多国有企业好坏的标准都是看上交的税收额,但民营企业和外资企业也交税。而国家对于国有企业还有另外一个身份,就是所有者。凭这点国家可以从国有企业获得利润,这就是说国资委作为一个大股东,管理着数以亿计的资产,那么它给国家交了多少利润?这些东西以后要公布,然后让大家来评价,只有这样才能激励它鞭策它,而不能只说有多少资产。

  2. 一刀切是次优选择

  谷重庆:您刚才说,从开始呼吁到现在,前后花了五年左右的时间,而且围绕这个问题也产生了诸多的争论,包括怎么收、收多少以及怎么花等等,即使从外界的角度来看,这个方案的出台也是经历了许多的曲折,您认为这其中比较大的困难在什么地方呢?

  张文魁:第一是国有企业还是存在抵触情绪的。我们下去调研的时候碰到一些国有企业的管理者,问他们赞不赞成国有资本经营预算,他们都说没问题,但真正实行的话国有企业是抵触的。

  中国的国企已经十几年不分红了,现在怎么可能愿意呢?几百亿,甚至上千亿的利润,如果不交,可以去投资,扩大企业规模。而且这里面还有一个重要的原因,就是假如实行国有资本经营预算,那么企业在上交红利以外还要查账。这个查账是企业比较怕的,通过查账,监管者可以更为清晰的判断利润上交的额度是否合理。所以,国有企业还是有思想不通的地方,这也是有关部门的顾虑。

  第二,这涉及到财政部和国资委之间分工的问题。国企分红由谁来收,怎么收,怎么支,这其中有很多问题。例如,财政部认为国企是全国人民所有的,所以国企红利应该由它来主导,国资委则认为自己是出资人,出资人就是股东,要分红,为什么不分给股东呢?而在实践中,一些地方实行国有资本经营预算后,国企上交的红利成了地方的小金库。这都是需要解决的问题。

  第三,存在一些技术上的障碍。所谓技术上的障碍就是怎么分,交多少钱。比如宝钢,它应该交多少红利呢?

  谷重庆:宝钢不是已经公司化改革了吗?那该交多少就交多少。

  张文魁:比如宝钢集团该交多少?

  谷重庆:国家占多少股份就拿多少红利。

  张文魁:宝钢集团100%都是国有股。

  谷重庆:按照世界银行张春霖的说法,除非有充分理由,否则应该全额上缴。

  张文魁:对,这是一种理想的观点,但实际上可能吗?比如非上市公司宝钢集团,它会从宝钢股份那边收取红利,它自己也有一些利润。假定宝钢集团今年可分配的利润为70亿人民币,国家现在要把这70亿全部拿走,行吗?假如马上执行,肯定不行。

  谷重庆:您的意思是说这会遇到阻碍?

  张文魁:企业肯定阻碍,或者它把利润藏匿起来,说那不是利润。

  谷重庆:如果藏匿的话,政府是可以通过审计来查处的。

  张文魁:理论上做得到,实际上做不到。因为政府没有这么多精力。这就像跟企业玩捉迷藏,政府永远找不到企业。企业有很多手法来操作,例如可以把利润转移到子公司,不从子公司提取利润,到时政府有什么办法?

(责任编辑:田瑛)
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