专家解读十七大:强调三权制约 注重制度反腐

　　李玉赋

　　十六、十七届中共中央纪委委员、监察部副部长

　　谢鹏程

　　最高人民检察院检察理论研究所研究员，学术部副所长，享受国务院特殊津贴专家。2003年，参加最高人民检察院司法改革研究起草小组工作

　　任建明

　　清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、副研究员，北京市纪检监察学会副会长

　　在十七大报告中，胡锦涛总书记说，“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务”。“生死存亡”的表述，说明党对反腐问题有一种紧迫感和危机意识。

　　在十七大报告中和十七大关于中央纪委工作报告的决议中，我们都能发现这样的“三个更加”的字眼：“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。”事实上，在胡锦涛“6?25讲话”中就有了这样的表述，这说明党的反腐败理论从“权力反腐”向“制度反腐”倾斜，从注意腐败之“流”转向腐败之“源”。

　　靠制度反腐，这需要反腐机构自身的改革。比如解决多个机构职能重叠、效率不高问题。还需要从深层次进行体制改革，比如十七大报告提出的，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。

　　只有真正做到“三权制约”，才能解决突出“一把手现象”……

　　如果腐败持续高发会削弱执政合法性

　　南都：在十七大报告中，胡锦涛总书记说，“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务”。“生死存亡”的表述，说明党对反腐问题有一种紧迫感和危机意识。

　　任建明：腐败在政治上的危害就是破坏大众对党和政府的信任。如果腐败持续高发，就会影响到执政基础，削弱党和政府的执政合法性。

　　目前，我们虽然投入许多资源致力于反腐败，但效果还不够理想。党的执政能力、战斗力，根本上是靠人民大众的支持和信任。如果腐败长此以往，干部队伍被腐蚀、瓦解，形成利益群体，这是令人担忧的问题。所以，一定要坚决惩治和有效预防。

　　谢鹏程：可以确信，我们党在主体上是廉洁的、高效的。当然，腐败现象在一定的范围内仍存在。它对于我们党的形象是一个巨大的玷污，与我们党的宗旨是背道而驰、水火不容的。十七大报告的说法表明了反腐败的态度和决心更加坚定。

　　报告强调“三个更加”向“制度反腐”倾斜

　　南都：在胡锦涛总书记的十七大报告中和十七大关于中央纪委工作报告的决议中，我们都能发现这样的“三个更加”的字眼：“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。”事实上，在胡锦涛“6?25讲话”中就有了这样的表述，这说明党的反腐败理论从“权力反腐”向“制度反腐”倾斜，从注意腐败之“流”转向腐败之“源”。

　　谢鹏程：中央在治理腐败问题上表示，要铲除腐败产生的土壤和条件，这个说法是比较科学的。我曾经分别就腐败的源头、土壤和条件连续写了三篇文章。我觉得，从实质上来讲，人一旦与他的利益及相关利益产生冲突，那就可能滥用职权，导致腐败现象的滋生。腐败的条件与监督有关，与透明度有关。

　　李玉赋：我们的认识也在不断深化。开始，我们比较注意企业和中介机构之间，企业和企业之间的交易活动。后来，我们特别地注意到在这个过程中权力的干预，权力的介入。比如：要遏制住商业贿赂案件，必须控制住行政权力的行使。这个方面需要配套进行改革，通过体制机制的创新，逐步地从源头上防止商业贿赂案件的发生。

　　南都：当前，一些领导干部或党员的腐化堕落，仅仅是因为他们丧失了共产主义信仰吗？

　　谢鹏程：如果一个人充满了强烈的、真诚的共产主义信仰，他就不会滥用职权来为自己谋私，即使有利益冲突，他也不会用它牟利。

　　但现实生活中，很多人虽然有共产主义信仰，但是他们又经常面对生活的困难，社会的诱惑，那么人性的弱点会暴露出来。靠信仰来反腐对少数人是管用的，但对大多数人来说，作用是有限的。信仰的问题是主观的，很难去把握和评价，而且有些人还很会伪装。

　　虽然我们党培养干部，要求具有共产主义信仰，但我们评价的标准要客观化。我们不能完全寄希望于信仰。十七大报告中，胡锦涛总书记提出，要坚持用制度管权、管事、管人，这才是有效的可持续的治理模式。

　　南都：胡锦涛总书记提出的“三个更加”，他们之间有什么关系？

　　任建明：“更加治本”和“更加预防”都强调预防。“更加注重制度建设”则包括两个方面，一方面是制度预防，一方面是制度惩治。

　　预防和惩治都得靠制度。在十七大报告上强调，坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息。怎样去实施是重点。我们必须研究如何加快法治化进程。

　　李玉赋：要通过完善法律制度，建立有效的机制。审批行为的管理规范化与治理商业贿赂紧密结合在一起。我们所打击的国家公务员腐败案件绝大多数都是利用行政审批权，政治权力和经济利益挂钩，公务员从中谋利。行政审批行为的规范，核心就是对行政权力的规范和制约。这一块管不住，商业贿赂的问题就解决不了。

　　谢鹏程：我一直主张检察机关在预防腐败方面，应该处于辅助性的地位。检察机关一般承担社会责任，主要做的是辅助性和职能性的工作。对检察机关来说，没有法律规定，其权力运行没有规范。假如国家进一步立法赋予检察机关预防腐败犯罪的权力，那么情况可能会好一些。

　　单单思想教育不可靠 预防腐败须制约权力

　　南都：谈到预防问题，思想教育、廉政文化建设也是预防呀？

　　任建明：思想教育、廉政文化建设可以通过改变人的动机和价值态度起到预防作用。但这不可靠。预防腐败最主要还得靠制度，从根本上形成权力制约，解决权力过度集中的问题。

　　比如，领导干部选拔任用上。尽管程序规定，但归根结底还是“伯乐相马”。

　　我们得强调从宏观到微观，包括公务员工资、薪酬制度改革，把各个政府机关执行公务与部门利益的链条切断。从深层次来说，部门权力和部门利益连结在一起，就会导致政府部门争权夺利。

　　李玉赋：商业贿赂领域的自查自纠的工作，开展了一年。设计和安排的时候，我们已有充分的思想准备，不可能靠自查自纠来解决这些突出问题。我们最大的愿望就是通过自查自纠把底数摸清楚，把主要问题能梳理出来，一些突出的问题能够初步得到解决。

　　尤其是观念、理念上，我们能取得突破，通过自查自纠，认识到商业贿赂十分有害，是腐蚀剂，不是简单的润滑剂。

　　谢鹏程：比如：个案预防、行业预防和系统预防的工作都以我们的职能为基础，如果要使它们做得更好的话，那么检察机关还应该做一些犯罪研究工作，即每年对检察机关查办的一些案件进行统计分析，针对发案的原因、发案的环节进行综合性的报告，向社会公开，给党和国家有关部门做参考。

　　决策、执行和监督 三权制约尚未形成

　　南都：十七大报告中在谈到加强反腐倡廉建设时，提出要“以完善惩治和预防腐败体系为重点”，那么目前，这种“体系”的建设进度如何？

　　谢鹏程：我觉得仍处在初步形成的过程中，或者说是在探索的过程中。我国在探索一种新的结构理论。

　　任建明：我们必须承认，我国现在处于从权力反腐向制度反腐的转型期。

　　无论是理论分析还是参考国际经验，制度反腐，或者说法治的道路是一个成功的基本模式。反腐的成功不可能靠权力反腐，仅仅靠领导的重视，是不行的。所以，只有依靠制度反腐才能使反腐工作成功。我们的反腐制度支撑还不到位，还不太完善。

　　未来我们应该加速转型、彻底转型，靠制度来反腐。这需要反腐机构自身的改革。比如解决多个机构职能重叠、效率不高问题。还需要从深层次进行体制改革，比如十七大报告提出的，决策权、执行权和监督权要相互制约。

　　南都：那么，这种“三权制约”具体来说如何运作呢？

　　谢鹏程：决策权、执行权和监督权结构的划分与三权分立是不一样的。我们讲的是分工制约，是按照权力行使的阶段和过程来划分的。西方的三权分立把立法、行政和司法分开，强调各种权力相互制衡。我认为我国不能套用分权制衡的理论。

　　按照权力过程来划分，并形成新的权力结构是社会主义国家的一种探索，虽然历史上出现诸多失误，存在诸多问题，但是我们逐步在纠正，总体来说，它还是比较成功的。

　　任建明：目前来看，决策、执行和监督之间的制约基本上还没形成。

　　从党的系统来看，我们的监督机构基本上处于双重领导的体制，还没有根本上的改变。过去几年纪检、监察机构在提高办案的独立性方面有了一些进展，但决策、执行和监督权之间还未形成制约架构。监督难、监督疲软的问题还有待于深化。

　　我们要走到这一步还要进行更深层次的政治体制改革。这种制约协调结构和机制不是西方的权力制衡。但权力之间要具备制约的条件，各权力间必须要有相对的独立性。

　　解决“一把手现象” 必须做到三权制约

　　南都：在腐败问题上，“一把手现象”比较突出，党在有效监督“一把手”方面，有没有什么新的举措？

　　任建明：腐败问题的“一把手”现象之所以很难解决，就因为它涉及到我们深层次的改革。如果决策权、执行权和监督权可以既相互制约又相互协调，就可以以此来规范，就不会存在这样的问题。

　　比如，党内由双重领导改为垂直领导或其他方式。比如，党委和纪委独立向代表大会负责，接受代表大会领导。代表大会更多地做决策、制定党规党纪；党委执行；纪委监督。我国现在还缺乏形成这种制约的条件。

　　谢鹏程：实际生活中，检察机关本身处于一定的级别上，不同级别的检察机关处于不同的权力控制之下。首先，它要对人民代表大会负责，受其监督，在当地就要受到政府、党组织的制约。所以，现在要加强检察一体化，在一定程度上可以排除一些干扰。总的来说，地方党委、政府和人大都保证法律的实施，这是它们的基本职责，所以检察机关执行法律是没有任何障碍的，对犯罪是不应该有任何姑息的。任何一个国家机关是不应该保护犯罪、姑息犯罪的。

　　重典治腐高薪养廉 都是有条件制约的

　　南都：社会上，有的人认为，治理腐败问题应该用重典，也有的人认为，治理腐败问题应该用高薪。如何看待这些说法？

　　谢鹏程：用重刑治理腐败不是可持续的发展方式，也不符合法治的发展方向。法治社会要教育、要改造。用重典可能就会牺牲个人的一部分人权和司法公正。高薪养廉的措施是从积极的方面促进人们从廉。但是这是有条件制约的。包括国家财政条件的制约和一个社会的经济发展水平，以及与公民对公务员待遇的认可程度有关。

　　近些年来，出现了一些不正常的社会现象，一些优秀人才都向公务员队伍里挤。为什么呢？这可能是公务员在文明社会里面享有一些不应该享有的特权，也有可能是受到中国社会“官本位”思想的影响。在常态的社会，应该依靠法制惩治腐败，公正地治理腐败。

　　李玉赋：政府的作为要界定在合理的范围内。公民的自由空间不要去压迫，不要去侵占。政府的职能要很好地发挥。在两者之间，如果能找到一个平衡点、结合点，整个社会的发展就是和谐的，既是好的，又是快的。

　　南都：近年来，商业贿赂在一些领域、行业较为严重，成为反腐败的重要内容。

　　谢鹏程：源头是利益冲突。职责和部门利益或是其他利益纠缠在一起，没有分割开来就容易产生腐败。有些部门还仍存在这个问题。比如，某些部门“以收定支”的财政体制就隐含着这种利益冲突。这就把它本身履行公职的权力和它的部门的利益联系在一起。利益的冲突就导致了权力的滥用，这是今后中央要解决的一个重要问题。

　　李玉赋：解决这些问题，要推进体制改革，进一步完善治理商业贿赂的法律制度。

　　首先就要深入推进经济制度改革和行政管理体制改革，进一步转变政府职能，推进管理创新，完善对行政管理的监督制约机制，规范权力运行，减少行政权力对微观经济活动的干预，防止官商勾结和权钱交易。但行政制度改革是一项长期的任务，政府职能的调整也不可能一步到位。尤其在管理创新方面，我们还会出台新的举措，加大工作力度，使政府的管理职能既能科学合理地界定，又能使政府管理在民主与法制的轨道上运行。

　　要切实使我们的政府处理好与市场、社会、企业、公民的四个关系。职能的调整，不是一味地取消行政审批项目或者转到其他地方去，就达到改革的目的了。

　　成立预防腐败机构 只是一个必要条件

　　南都：近几年，中央在全国各地实行巡视制度和派驻纪检监察机构统一管理制度，以及述职述廉、谈话和诫勉、党内询问和质询等制度。十七大召开前，国家级预防腐败的专门机构―――国家预防腐败局揭牌，这个机构管用吗？

　　任建明：从工作层面上讲，这些措施和制度肯定是有一定的效果和意义的。但能否扭转腐败高发的趋势？能否在未来一段时间内决定反腐工作取得成功？预防腐败局只是说明预防腐败有一个专门机构，可以做得更专业。但这只是一个必要条件，还不够充分。

　　谢鹏程：这是突破现行体制的一种举措。而且自去年以来，许多大案要案都是他们发现，并且查出来的，有一定的作用。但要完善这种制度，应该对权力的监督和问责具体化。

　　根本性的有两点：一个是民主，只有建立在民主的基础上，这种监督才可以持续。中国古代的监督制度虽然比较完善，但因为它没有建立在民主的基础上，所以不可持续。另一个是以法制为基础。必须通过法制的形式使权力在法律的规范化下运作。只有民主和法制相结合，这种监督制度才能有效地克服腐败。

　　南都：我们知道腐败有成本，预防和治理腐败问题也需要成本，如何看待后者的成本问题？

　　谢鹏程：大部分共产党员是反腐败的积极力量，不需要成本，而是贡献。我们简单计算一下，即每年发生的腐败犯罪数量是多少？给国家造成多少损失。还有一个腐败黑数。即还没查出来的腐败，这两者加起来即腐败的成本。如果预防工作支付的成本比它高，那么说明预防工作的效率不高，比它低，则反之。关键在于降低成本的一个因素，是增强党内民主，发扬党内民主，减少执行的腐败，以党内民主带动社会民主。

　　南都：那么，从反腐的角度看，政府权力是应该强化还是弱化？

　　李玉赋：从政府管理的层面来说，该强化的要强化。也就是说，间接的、动态的管理职能，尤其是在社会管理和公共服务方面，需要强化。这是我们的弱点，不到位的地方很多，需要补位的地方很多。该弱化的要弱化。这就是说，直接地对微观活动的干预，要弱化。我们管了一些不应该管也管不好的事。这实际上使市场经济本身的作用不能很好地发挥，也容易导致腐败行为的发生。权钱交易也就很容易在这个过程中发生。该转化的要转化。有些不应该由政府管的，比如说资质的问题、标准的问题，可以由中介机构、社会组织来做。当然，这里有个培育和发展的过程。这个需要经营，也需要完善。

　　前段时间，国务院常务会议已经通过了国务院审改办提出的方案。这个方案是对涉及68个国务院部门的195项审批项目进行取消和处理。这些审批项目有的关系到国计民生，有的关系到国家的安全、公共安全，有的关系到企业公民个人的切身利益，更多地涉及到我们政府机构，我们各个部门的职能定位、利益调整、权力结构的调整。

　　这是一件大事，国务院非常重视。公布以后，我们相信在政治、经济、社会领域方面，都将产生比较好的影响。

　　确保权力“正确行使” 先要权力“阳光运行”

　　南都：胡锦涛在报告中说：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”这里，“阳光”成了“正确”的必要条件。

　　任建明：关于官方的信息公开，我国还没有正式的法律制度。国务院的信息公开条例到明年5月1日实行。那么党务公开的问题，还有国务院的行政事务公开的问题，则任重而道远。此外，还有舆论独立获取信息的权力等等。

　　南都：十七大报告说，中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的，为什么呢？

　　任建明：这些年来，从腐败的性质和腐败的程度来讲，腐败还在蔓延。我们的社会对腐败的容忍度在不断上升。以前，我们对消极腐败现象和不正之风非常关注。比如公款消费、公款旅游、公车私用等等。而现在腐败现象比以前严重多了。

　　腐败和反腐败是两种力量的较量和交锋。客观上，我们一直未能扭转腐败高发之势，而我们的标准也在不断降低。虽然在转型期出现许多问题，但我们没有别的选择。我们现在必须靠制度反腐。依靠法律、制度是我们反腐的方向。所以一定要加快转型，彻底转型。

　　谢鹏程：这些年来，我们对腐败的容忍度越来越大了，底线越来越低。这个现象恰恰与党执政发展的要求是背道而驰的。十七大提出的“水火不容”就说明我们党对腐败的容忍度进一步降低。我们党对腐败的容忍度应该越来越低，越来越廉洁，这才是一个正常的状态。（记者陈实虞伟 毛韵心 谭丽玲 ）

　　“三权制约”

　　要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

　　―――——十七大报告

　　“三个更加”

　　坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。

　　―――——十七大报告 (来源：南方都市报报)