财政部科研所贾康:财税改革面临新发展机遇

　　编者按胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，同时为我国未来五年的发展指明了方向。引人关注的是，十七大报告把科学发展、促进社会和谐、改善民生提高到前所未有的高度，亮点迭出。为深入学习、领会十七大报告对我国经济领域提出的新提法、新要求，本版今日起刊发国内专家、学者系列笔谈。

　　财政部科研所 贾康

　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中，对深化财税改革提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。这一表述是建立在过去中央全会文件中已形成的“建立健全与事权相匹配的财税体制”要求的基础上，但与之相比，具有更明确的要点、更丰富的内涵。“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求，不仅对我国财税体制建设提出了更高的要求，同时也意味着财税改革面临着一些新的发展机遇。这主要体现在以下三个方面：

　　合理明确各级政府事权是合理构建分税分级财政体制的前提

　　财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系，财政体制作为这一分配体系处理政府与企业、中央与地方、政府与居民分配关系的稳定性制度安排，是使政府有效行使应尽职能、使财政政策有效发挥应有作用的基本框架和依托。

　　在社会主义市场经济中，能够适应经济管理体制总体模式的财政体制，是以“经济性分权”形成的以分税制为基础的分级财政体制。1994年我国实行的财税配套改革，使这一分税分级体制在中央和以省为代表的地方间，初步入轨，构成框架，但这个体制还需渐进完善，特别是省以下的分税分级体制仍需在深化改革中进行贯彻落实。其中始发的环节，就是需要在中央和地方各级，力求合理而清晰地明确规定政府的事权即职责（及其分工），适应政府职能转变、构建公共财政的转轨需要。

　　我们在长期研究中形成的认识是：我国事权划分的关键所在，一是合理划分投资权。中央政府在有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目（如宝钢、三峡、京九等）的同时，地方政府应从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务设施的领域内，从而理清多年来中央、地方投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单。二是以“省直管县”、“乡财县管”等改革推行财政层级的“扁平化”，进而拉动“减少行政层级”的综合配套改革，有效降低行政成本和促使扁平化后的各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性的突破和进展。总之，十七大报告重申“与事权相匹配”这一深化财税改革的要点，是在源头上强调了政府职能边界“既不越位、也不缺位”的基本要求和掌握财税改革问题的始发环节。

　　财力与事权相匹配是合理构建分税分级财政体制的实质

　　各级政府为履行好其事权，必须解决所需的财力后盾（财力来源）问题和财力使用的效率问题。前一个问题更基本、更直观，后一个问题则是“有财力”后“运用财力”而派生的问题，当然也很重要，但毕竟是属于第二位的问题。简要地表述，可以说使各级政府财力与其事权相匹配，才能使各级政府都能提供本层级上应提供的公共产品和公共服务，履行好政府“取之于民，用之于民”的财政分配责任和公共职能，这是在市场经济条件下合理构建分税分级财政体制所追求的实质性内容。

　　在这方面我国目前现象形态上存在的突出问题，一是欠发达地区普遍感到财力严重不足，二是基层（县级以下）在许多地方（尤其是中西部）存在财政困难，三是与前两者密切相关、在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级变相举借债务的规模不小、问题不少。解决与这些现象相关的制度建设问题，则是实现“财力与事权相匹配”目标的关键。十七大报告鲜明地把与事权的匹配集中表述于“财力”的匹配，正是强调了这一实质内容，并将有力推动相关制度建设。

　　财税改革相关制度建设的三大要点

　　以财力与事权相匹配的相关制度建设的要点，主要包括合理的财权（税基）配置和科学、有力的转移支付制度以及适当探索地方政府公债制度。

　　要使财力与事权匹配，首先要在制度安排层面解决好的一个重要问题，是分税制中的财权配置（税基配置）问题。我国复合税制中的20多个税种，哪些应归中央，哪些应给省，哪些应放在市、县，哪些在一定历史时期内应处理为共享税和如何处理，以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权（以及远期看某些地方性小税种的设税权），都属于这个层次的问题。

　　总体上看，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（如个人所得税）以及有利于贯彻产业政策的税种（消费税等）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和自身职能形成良性循环的税种（不动产税等）。所以，决不应认为财权的合理配置不重要，似乎可以跳过财权配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权（广义税基）的配置，是配合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工、进而总体形成政府体系与市场之间合理分工，使政府能够稳定、规范地进行“以政控财、以财行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽视的。

　　当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也决不等于做到了“财力与事权”的匹配。因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区的政府，其财力也能与事权大体相一致的结果。因此，转移支付制度的改进，便成为第二项重大的制度建设问题。这一制度建设还包含很多技术性的具体内容，如“因素法”的完善、一般性转移支付比重的扩大、省以下转移支付制度、“横向”转移支付制度等。

　　再有，从分税分级体制长远发展考虑，还应探索在控制、消化地方政府已有债务的前提下，如何结合《预算法》的修改，适当发展规范的地方政府市政债等地方公债，这也是使我国地方政府财力与其事权相匹配的一个有必要作出试验的制度创新。

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