建立相对开放水电投资市场 主要立足于国内资本

　　建议篇

　　建立相对开放的水电投资市场

　　水电未来大开发需要大量的财力、物力、技术、人力的投入，但是，迄今为止，我国大型水电工程投资一直由国有电力公司占据垄断性、主导性的地位，尽管2002年我国对电力管理体制进行了重大改革，但这种拆分式的改革只是打破了国家电力公司独家行业垄断，并没有改变国有电力公司一股独大的地位。

相对于政府与国有水电公司的自身投资能力与动员外部资源的能力严重不足，现行的水电投资体制远远不能适应大规模开发的需要，因此建立相对开发的水电投资市场已是迫在眉睫。问题在于，水电行业应当采取什么样的市场开放战略。

　　从国际来看，绝大多数发展中国家在垄断性产业领域基本采取了对内放松管制、对外有限开放市场的政策。未来我国水电建设应主要立足于国内资本。这主要基于三点理由：

　　一是我国有着丰富的国内储蓄资源，水电投资市场开发可以吸引大量闲置的民间资本，促进我国储蓄转化为投资。二是近年来民间资本在小水电项目领域蜂拥上马，遍地开花，表面上来看，这是民间资本乱搞重复建设与过度竞争，实质上是日益膨胀的民间资本不甘被国有水电垄断企业“排挤”，在水电领域释放过剩能量的必然结果。因此，如果我们适当开放水电投资市场，促进民间资本与国有资本优势结合，为民间资本进入水电开发主战场开辟道路，必然会扭转民间资本的无序投资的局面。三是水电投资需要实行对外有限开放的政策。水电基础设施对一国国民经济的重要性及其投资特点决定了它的发展不能完全依赖于国外资本，但在不影响国民经济全局的情况下，还是应该适当降低制度壁垒，鼓励外资以战略投资者的身份进入中国水电开发市场。

　　当然，在目前的情况下，由于我国市场经济各项配套体制还不甚完善，水电投资市场还不能完全市场化，无论是对民营资本还是外资都应该是有限开放。水电开发可以引进民营资本，但应该严格限制民营资本控股或着以独资的形式经营水电。这是由于水电企业在进行营利性经营的同时还承担着防洪、灌溉、环保等社会责任，如果由民营资本控制，在其利润最大化经营目的的刺激下，水电企业会千方百计降低投资成本，尽可能剔除或压低环境保护、淹地补偿、移民安置等社会成本的投资支出，谋取不可持续的投资回报，从而导致内部成本“外部化”的现象。

　　引导多家大公司进行联合开发

　　根据中国水能资源分布情况与中外水电开发普遍规律，按照“流域、梯级、滚动、综合”的原则进行开发已经在水电行业达成共识。问题在于，在同一个流域里进行水电开发，应当是采取多头开发战略，允许厂商自由进入，还是采取集中统一开发战略，严格限制厂商进入数量呢？

　　国务院发展研究中心李佐军博士提出，从一个流域开发主体的角度来看，目前水电开发有三种主要模式或者思路可供选择：即单主体开发模式和多主体分段开发模式、多主体协作开发三种主要模式。

　　单主体统一开发模式是指一个流域由单一流域公司集中开发的模式，这种模式有利于实施流域的统一规划与水资源的统一调度，可以避免多主体之间的利益摩擦，节省交易成本。缺点是容易产生垄断，排斥竞争，且受独家投融资能力的限制，开发周期较长；多主体分段独立开发模式是指一个流域由多个投资开发商分河段独立进行开发的模式。这种模式符合多元利益主体的要求，增加了竞争效应，提高流域水电开发的速度，同时分散了单主体的投融资压力。缺点是不利于流域统一规划、管理和调度，在竞争的压力下，多主体往往争抢“肥水”，丢弃“瘦水”，引致粗放、破坏性开发，降低流域的整体开发效益；多主体协作开发模式是指一个流域由多个投资开发商分工协作对流域进行统一开发。这种模式既可以发挥集中力量办大事的功效，大大加快开发进程，又可以形成分工与协作一体化效应，对流域资源进行统一规划、开发、管理和调度，从而实现集约化开发的目标。当然，多主体联合开发需要协调各投资方复杂的利益关系，不可避免地要付出较大的交易成本，从而会在一定程度上影响开发的整体效应。最关键的是，大流域多主体联合开发迄今为止尚无先例。能否成功还取决于政府部门能否创造一个有利于联合开发的制度环境。

　　总之，不同的开发模式有不同的适用范围，各有其利弊得失，我们认为，根据中国水能资源分布情况，按照“流域、梯级、滚动、综合”的原则，在进行小流域性水电开发时，应当引导开发商走单主体统一开发的道路，避免多头开发与过度竞争带来的外部负效益，在进行大流域水电开发时，应当引导多家大公司进行联合开发，实现集约化开发的目标。

　　处理好水电投资利益的平衡

　　“十一五”规划提出要 “在保护生态基础上有序开发水电”。可以说这是未来一段时间我国能源与水电产业发展的“纲”。问题在于，未来我国采取什么样的制度设计才能保障水电投资环境友好与有序发展呢？

　　从投入产出角度来看，水电工程除发电收益以外，还兼有防洪、灌溉、供水、航运、旅游、水产养殖等综合收益，但防洪，灌溉等综合收益并非水电企业享有，而是表现为社会效益与环境效益。因此，按照“谁受益，谁投资”的基本原则，水电的投资成本支出就要在受益者之间进行合理分摊。此外，水电建设除了带来外部正收益以外，还不可避免的带来水库淹没区的经济、社会、环境等一系列外部损失，按照“谁损失，谁赔偿”的原则，应当由水电的受益方对水电受损方进行投资补偿。从社会经济发展的前景来看，水电投资的综合成本与综合效益均是不断上升的。这就需要处理好政府与企业之间、企业与公众之间、中央与地方之间、地方与地方之间多主体水电投资效益与综合成本的合理分摊问题。也就是说，水电投资建设中最棘手、最困难的问题就是利益平衡问题。未来应当从两个方面加以解决。

　　一是处理好政府部门与开发部门的投资成本分摊问题。多数水电项目既有经营性资产又有非经营性资产，既有较大的经济效益，又有一定的社会效益，此类水电工程的公益性功能与经营性功能并没有非常明晰的界线，存在一定的交叉与模糊地带，对此国家政策却无明确投资分摊政策的规定，影响了项目的投资和融资责任划分。未来一方面要防止内部投资成本外部化的倾向，防止开发商片面追求水电经济效益最大化，以牺牲环境和移民利益为代价，把内部成本向外部化转移，造成环境破坏与社会矛盾冲突加剧的状况。另一方面要防止外部投资成本内部化的倾向，防止各级政府部门片面追求GDP增长和税收的增加，把本应由各级政府与社会分摊成本完全转嫁给水电开发商，导致外部成本过度内部化，造成水电投资开发经营成本过高，从而影响水电投资的经济效益。

　　二是处理好地区与地区之间投资成本分摊与收益分享问题。跨地区水电建设工程涉及到两地甚至多地政府的财政税收利益、农民集体土地使用利益、环境保护的利益、企业股东利益、移民的不动产利益等多方面的复杂的利益平衡。这种利益平衡（即水电收益与损失补偿）的实现不仅需要中央政府、地方政府、水电开发企业、电网公司等方面的和衷共济，也需要中央政府出面协调各方面的利益冲突与矛盾。

　　(执笔：国家发改委投资研究所王元京、中国社会科学院研究生院魏文彪)