邓聿文：以经济发展带动户籍改革

　　早报评论专栏作者 邓聿文

　　1958年制定的户籍管理制度，的确已不适应当前经济社会发展的需要，因此有关户籍改革的消息总会激起人们的诸多热情。10月28日，全国人大内务司法委员会建议，在条件成熟时将户籍法列入十一届全国人大常委会的立法计划。

　　有关统计显示，在未来15年，中国将有2亿～3亿农民迁入城镇居住，但即使是这样，仍将有7亿人居住和生活在农村。显然，人口的快速流动要求户籍制度改革不能再拖，城市必须对农民倘开户籍大门。同时，户籍改革须建立在市场的基础上，它是一个在经济发展中实现城乡自然融合的过程。

　　鉴于我国城乡发展失衡主要不是市场而是政策因素所致，城乡发展差距和户籍制度改革的确需要借助政府之力来缩小和推行，然而，发挥政府的主导作用，并不等于采取完全强制性的行政行为，而是在尊重市场作用、尊重城乡融合与城乡互动的规律基础上，政府适当采取倾斜的制度供给、体制创新，使长期以来处于相对落后状态中的农业、农村、农民得到补偿性的发展，并在发展中弥合城乡差距，统筹城乡户籍。

　　换言之，统筹城乡户籍不应简单理解成农民变成市民，也不在于建立城乡统一的户口登记制度，更不是政府发起的一场户籍改革运动。如果仅仅换个称谓，那是容易的，关键是要抹去横在农民和市民之间的收入和各种福利差距。而这仅靠户籍制度本身的改革是不可能实现的，须从户籍制度背后的一系列社会管理制度入手，通过缩小城乡发展的差距才有可能。

　　一些地方的户籍改革之所以未能取得明显的效果，是因这种改革在一种急于求成的思路指导下，只停留在技术操作层面，进行局部的改进，而没有从深层意义上提出解决思路。主事者只知道需要有足够多的廉价劳动力为城市服务，而从不去想应该为这些廉价劳动力提供起码的福利待遇。所以，我们看到，即使户籍限制取消了，但城市居民户口和农村居民户口之间仍然存在巨大和明显的福利差别，城乡差别、城乡壁垒仍然存在。也因此，这些地方有的在向农村人口放开户籍半年后就不得不取消改革，重新回到户籍准入制度的旧体制下；有的虽没有取消，但来入户的农民一年比一年少。

　　必须把户籍制度的改革置于统筹城乡发展的大框架中来进行，这就需要加快建立改变城乡二元结构的发展机制。它主要包括三方面：一是着眼于提高农民收入，加大公共财政对农村的投入力度，改善农村的基础设施建设，提高农业生产力；二是改革劳动和就业管理体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，促进城乡资源要素的合理流动和优化配置；三是逐步建立城乡衔接的社会保障体系，促进社会保障向农村覆盖。当前而言，特别需要清理和取消各种针对农民工流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制，探索适合农民工特点的大病医疗保障和养老保险办法，认真解决他们的子女的上学问题。

　　总之，改革户籍制度，应把重点放在缩小城乡发展差距上，只要城市户口的“含金量”降低了，统一城乡户籍制度，实行国际通行的登记户口制，也就水到渠成。