站在世界 看中国的“饮水安全工程”

　　本刊记者 郭 凯 发自北京、广州

　　和中国的许多全国性大工程、大改革比较，中国的农村饮水安全工程，在国际社会获得的评价之高，是不多见的。

　　世界卫生组织驻中国代表处官员琼安娜·布兰特（Joanna Brent）对记者说，“在解决饮水和扩大安全饮水方面的工作，中国近年来取得的进展，十分重大。

　　2004年11月到2005年6月，水利部、发改委、卫生部在全国组织了以县为单元的农村饮水安全现状调查和逐级评估，进行了6万多个水样的化验、2674个县级单位的调查报告、30个省（区、直辖市）和新疆生产建设兵团的省级评估报告。

　　调查耗时半年之多，各部门倾入了大量人力，启动了科学化推进“饮水安全工程”的工作。

　　重复的“水危机”历史

　　根据某省没有对外公开的一份大病与疫情报告，在该省的一个饮水困难县，2003年查出的和饮水有关的病毒性疾病有2152例，2004年为2413例。

　　这每一个数字后面，都有一个人、一个名字。

　　有关中央国家机关的资料显示，到2004年年底，全国农村饮水不安全人口大概占全国农村人口的34%。其中，因水量、取水方便程度或者保证率达不到饮水安全标准的为30%，而因为水质不达标的不安全饮水人口，占了70%。

　　也就是说，在目前中国的不安全饮水问题中，有70%是来自有水的地区，但是水质不安全。

　　琼安娜·布兰特说，目前中国的很多地区面临缺水的困难，而更多的地区，则因为来自工业和农业的水污染，失去了安全饮水供给。

　　除了西部和中部、东部少数地区，中国在传统上并不是一个缺水国家。然而今天走到这一步，和国家的发展战略有很大的关系。亚洲开发银行的一位项目官员说，这并不是中国独有的阶段。世界上的很多国家，都曾经有过类似的经历。

　　在上个世纪70年代，美国记者尤金·史密斯的一幅照片，震惊了世界，也震惊了日本。史密斯在经济飞速发展的日本进行的乡村调查中，发现受到工业排放污染的村庄，因为水银中毒，村里的儿童生下来就畸形，有的一直没有手和脚。那个病，俗称水俣症。

　　日本环境厅官员、现日本国驻中国大使馆一等书记官成田浩司先生告诉记者，在日本当年的四大国家公害中，有三大是和水污染有关的。水俣症的产生，是因为被污染了的水用来灌溉、饲养后，人们吃了由此被污染的鱼和食品，所以被间接污染，导致疾病。这种病，主要在日本的熊本县。而在日本的富山县等地，还有因为水污染、矿山污染等导致的其他疫病。

　　现在，虽然经过了几十年，日本某一区域仍然有过千人在遗传、延续从前水污染时代的群体疾病，没有办法根除。

　　而在当前的中国，根据有关国际组织官员的介绍，由于饮水状况的严重性，国家有关部门已经调整了从前的饮用水安全标准，至少在安全标准层面上，先有了趋向国际化的进步。但是，目前面临检验机构能力严重不足的问题。

　　据介绍，国家饮用水2006年标准的很多新增项目，很多检测机构都还不能操作。而且，公众也不知道去哪里检验。

　　不同发展阶段的规划编制与分散决策

　　鉴于现状，怎样解决饮水安全、维护国民身体素质、保证国家长久竞争力，越来越有了国家战略层面的意义。

　　按照国家部署，中国将用10年的时间，解决3亿农村人口的饮水不安全问题。“十一五”期间，中央投资将达到320亿元，投资强度将是十五期间的3倍。

　　而工程涉及面之大、成本之高，光靠中央一级的投资，是没办法完成的。目前，在省级和地方配套、引入多元化投资、动员多部门对口扶贫、发动社会力量的参与等方面，已经取得了不少经验。

　　目前已经完成的农村改水工程中，省一级的配套，基本上都没有低于地方配套资金的30%。而以中国妇女发展基金会等社会机构组织的“母亲水窖”等义演捐助项目，也有效地补充了工程投资资金的不足。

　　总结经验教训，如何科学地、有前瞻性地编制安全饮水工程规划，尤其是基层规划，是很大的困难。这既有中国基层政府自身的困境问题，也有中国当前农村社会发展的众多不确定性因素。

　　据成田浩司先生介绍，日本从前在一些人口相对分散的农村地区建设饮水工程和其它公共服务工程，目前的运行成本很高。这既由于人口分散，也由于农村人口的减少，还因为农村人口的老龄化，基本上是没有能力再贡献税收、但是也需要国家保证对其继续投入的人口。

　　这个日本的当代难题，也许今后就会是中国在饮水危机后的又一个难题。但是，成田浩司先生说，作为他个人的意见，他认为安全饮水是一个人最基本的权利，一个国家和政府，需要为公民解决。

　　而比较地理情况，日本的国土大概相当于中国的一个省份，日本国的不平衡发展情况，大致类似于我们东部沿海若干大省份省内的不平衡发展。如果把日本的财政转移支付，在规模上和难度上，看成中国一个省份的省内转移，那么中国将来的平衡转移规模和难度，即便覆盖全国农村的安全饮水工程建设好，长期维系的成本也会相当之高。

　　因此，对当前工程的规划和工程建设决策，需要提出超越现阶段一般水平的更高要求。根据《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》的要求，县级规划要具体落实到村组和农户，并且与城镇和新农村建设总体布局相结合。

　　在具体实施上，需要中央层级先来协调区域发展、国土资源、农村建设规划和公共服务工程包括安全饮水工程的规划。如果中心城镇建设、农民民居搬迁集中是目前可以看到的唯一办法的话，有关土地法规、农民宅基地和房屋建设、拆迁法规需要跟进。而且更重要的是，在全国发展不均衡、对集中建设的要求不一的情况下，地方需要因地制宜、分散决策，有条件的地方先行先试。

　　在广东省，有关发展宅基地法规和在农村地区进行统一建设规划的调研和有关努力已经做了很久。现在迟迟未能推行，不但地方上自己的问题不能解决，也会使全国失去不同发展阶段协调试验发展、逐渐摸索道路的机会。

　　在很多全国性的改革项目中，可以作为参照的一种处置思路是，中国资本市场的股权分置改革所采用的实事求是、分散决策的方式，是目前为止相当成功的一个中央机关决策和分散决策联合分工的案例。虽然这一决策方式的推出，有之前数次国有股“一刀切”的方案被市场打回的因素，但有关部门实事求是、不懈探索，最终使国有股减持这个中国资本市场建成以来难度最大的改革，获得了最大的成功。

　　要“生存”，还是要“毁灭”

　　同时，安全饮水工程一边建、工业矿业农业一边继续污染的情况，让目前的推进工作在整体上，显得十分被动。

　　驻华某国际组织的一位项目官员说，我们过去和目前的治污，在很多程序上，都是不符合国际经验和准则的。

　　在过去中国通行的地方建设中，都是先规划地上，最后才考虑地下的排污收集问题。但是地面上的东西一旦建好，在进行地下排污工程和管道建设的困难，就是难于上青天了。

　　特别是国家各级土地产权不清、使用混乱，也加剧了这一问题的难于化解。

　　结果，尽管中国建设了数目众多的污水处理厂，但是因为很多污水收集管道都铺不到排污单位，造成了污水处理厂产能无法利用、进而倒闭破产。而各个单位、机构、家庭排放的污水，仍然肆虐直接进入大江小河。

　　这一问题的危害，在今后的中国治水、中国安全饮水建设方面，会在相当长一段时间内，继续成为一个难以克制的顽疾。

　　而国家在经济发展战略上，如果不能够再悬崖勒马，从各个政策上配套、从中央到各级地方积极配合，大家停止集体污染，那么中国这样一个泱泱大国，将来可以预见的是比日本当年更加严重的饮水、食品安全和国民身体素质危机。

　　此外，在具体的治污措施上，成田浩司先生说，日本当年大力推行了国际通行的“谁污染、谁补偿”的办法，并且重视治污的技术因素，取得了很好的效果。

　　根据有关消息，目前，亚洲开发银行正在和中国中央政府有关部门合作，为中国下一步建设国家级的排污权交易市场、引入新经济机制治污的新法规，进行援助设计。

　　谁来监督 “安全饮水”与“护水执法”？

　　某些层级政府机构截留项目资金、基层干群互不信任等中国行政体系老毛病，在农村饮水安全工程这里，也没有能逃脱。

　　一位基层干部说，“从来没有看到钱，也从来不知道中央给我们这里每一个人平均拨了300块钱”。

　　另外，在某些层级政府的财政预算、决算是一盘糊涂账的情况下，要把钱查清楚，也不容易。

　　而干群关系的矛盾、彼此互不信任，也导致了农民不积极参与饮水安全工程、部分热心干部有情绪的情况。

　　水利部农村水利司司长李代鑫认为，“加大政务公开工作力度，接受社会和群众监督”，是加强饮水安全工程管理、保障投资取得实效的必需措施。

　　而在具体操作上，如果在全国能够推广湖北“编制与政务公开”的经验，资金分配、项目情况全部发上互联网，并且以乡镇一级设立农民查询点，就能对挪用资金起到很大的威慑作用，赢得农民的信任。

　　在2006年，湖北省为了解决此财政供养人口比例太大、编制混乱难于管理的问题，并且为了确保农村综合改革的成果，在全省推行财政专项资金和全省行政、事业单位人员编制信息上网公开的改革。

　　通过群众的参与举报，湖北42个市州县纠正了28955名不应享受专项补贴的人口，涉及资金上千万元；经举报后进行的财政专项检查也查处违纪金额4亿多元。

　　而在记者采访过程中，有不止一家的企业也提出，在“护水执法”方面，谁来监督环保局的问题。

　　“环保部门开始对外公布，不批准某些企业某些项目，但是，后来没有多久就放了，却不给外界详细解释。”一位在北京的企业主说，“也许是迫于各方面压力，但是，也要防止新兴部门权力寻租的问题。”

　　并且，环保执法，是一个技术性非常强的执法工作。因为和工业污染治理有关的技术性壁垒，日本环境厅的官员后来基本都是工科出身，改变了从前“文科生”占主导的文官机构局面。

　　更重要的是，即便有了其他更多监督平衡设置的美国、日本，也同样有各个政府设置彼此监督不力的情况。所以，美国从联邦政府到各州政府，都推行了《自由信息法案》，作为监督的有效补充。

　　而日本的《行政机构信息披露法案》，对中国的目前阶段，更有意义。

　　经过社会各界毕10年之功，1999年日本通过了它的《行政机构信息披露法案》。在法律施行后，日本行政系统多年的顽疾，经过公众参与监督，得到了前所未有的有效化解，当时首当其冲的，是医疗安全和食品安全这类基本民生管理问题。

　　中国已在2007年4月公布了《政府信息公开条例》，这是一部由中央政府主导并且积极推动的法规。现在，它迫切需要全社会集合的力量，促其成长。