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民主就是按规则议事

  民主显然离不开选举,但同样显然的是,选举并不等于民主的全部。在投票之前,选民必须对所要决定的人或事有充分的了解,否则投票就是盲目的。要了解问题真相,就需要开会讨论;事实上,议会议会,一大半时间都花在会议上。

当然,开会不仅限于议会,各类大大小小的决策机构都要开会??公司要开董事会和股东大会,社团要开成员大会,村民要开村民大会……如果允许畅所欲言,开会为信息交换和观念交锋提供了最适当的场所,而不同信息和观念的总汇不仅为集体决策提供了理性基础,而且往往改变个人乃至整个集体的决定。美国原德克萨斯大学政府系主任费希金?James Fishkin?教授曾在世界各地做过“协商民主”?deliberative democracy?实验,其中包括中国浙江。实验的大意是在某个地方根据电话号码等信息随机筛选一二百公民,并在讨论之前先通过问卷记录这些人对某个主题??譬如废除死刑??的看法;然后为他们提供正反双方的论点和大量背景事实,并让他们参与和听取现场辩论,最后再让他们回答同样的问卷。实验发现两次问卷的结果往往大不相同,而这种差别就是不同信息和观念在一起交流、争论和协商造成的,第二次问卷所反映的看法显然比第一次更合理、更明智、更慎重。因此,民主确实不仅仅是选举民主,而且也是“协商民主”。

  既然要开会议事,如何议事就成为民主决策的关键。如果议事没有程序、没有规则,那么民主协商的过程就极有可能为主持会议的少数人所垄断,或众说纷纭、杂乱无章,最后不了了之。无论出现上述哪种情况,显然都不是真正的民主。民主的真义是审慎的“多数决”,也就是通过自由和充分的辩论形成一个知情的多数意见,而在此过程中必须保证少数意见充分表达的权利;事实上,在充分的辩论和交流之前,未必清楚什么是多数、什么是少数,一开始看上去的“少数”完全可能在问题明朗之后转变许多人的看法而成为多数。为了保证辩论的有序进行,会议需要选举产生主持人,但同时又要避免主持人权力过大,以至将自己的意志强加在各成员之上;主持人的职责不是使自己的意见成为多数意见,而是通过维持会议的秩序和流程使各成员在充分知情的基础上自由产生多数意见。这一切都使得开会成为一门“艺术”,而议事程序规则成为掌握这门艺术的关键;没有适当的议事规则,民主决策就成了一句空话。

  民主议事规则是在民主的实践中产生的。作为民主代议制的枢纽,议事规则在英美国家源远流长。早在16-17世纪,英国议会就形成了一系列沿用至今的基本议事规则,例如一次只能有一个议题、辩论必须围绕当前的议题、意见对立的双方应轮流获得发言权、主持人应请正反双方分别表决、取消或限制个人或少数方的辩论权利必须得到出席人数2/3以上的同意、禁止人身攻击等。美洲殖民地移植了英国的议事规则,《独立宣言》和第一部美国宪法就是根据这些程序规则通过的。事实上,美国革命者和制宪者来自各殖民地,以前至多只有书信来往,正是共同的议事规则使这一群素未谋面的陌生人得以在很短的时间内通过重大决议和不朽的革命宣言。1801年,杰弗逊有感国会缺乏确定的议事规则,编撰了《议会规则手册》,以后为众议院所沿用和发展。尽管如此,许多政府机构和民间团体还是缺乏固定的议事规则,而且各地议事规则都不一样,共同议事颇为不便。到1875年前后,终于有一位美国将军在搜集、整理、总结的基础上起草并出版了一本通用的议事规则。他就是亨利?罗伯特?Henry Martin Robert?,而他在前人经验基础上编辑创造的一套程序规则也被通称为《罗伯特议事规则》?Robert’s Rule of Order?。

  《罗伯特议事规则》获得了巨大的成功,至今已累计印刷十版、250余万册。从地方政府、企业商会到学校的教授委员会和学生会,美国各机构组织的议事规则无不以罗伯特规则为原型。罗伯特规则不仅规范议事程序、提高议事效率,而且也帮助提高普通公民的民主素养并培育社会的民主精神。毕竟,民主并不只体现于议会的议事过程或选举投票的那一瞬间,而是普通公民日常用于自我管理的一种生活方式。只有具备民主习惯的公民群体才能产生并维持一个民主的政府。罗伯特自己曾说:“民主最大的教训是要让强势一方懂得,他们应该让弱势一方有机会自由完整地表达自己的意见,而让弱势一方明白,既然他们的意见不占多数,就应该体面地让步,承认对方的观点是全体的决定并积极参与实施,同时他们仍有权利通过规则来改变局势。”以他命名的议事规则本身就体现了民主的基本原则,并通过实践陶冶了一代又一代人的民主品性。

  反观中国,早在1917年,孙中山就曾拟定一本《民权初步》,专门教国人如何开会。据说这本册子就是根据罗伯特规则写成,因而中山先生可算是将议事规则引进国内的先驱。他在自序中说:“中国人受集会之厉禁,数百年于兹,合群之天性殆失;是以集会之原则,集会之条理,集会之习惯,集会之经验,皆阙然无有。一盘散沙之民众,忽而登彼于民国主人之位,宜乎其手足无措,不知所以。所谓集会,则乌合而已。”笔者自己对于中山先生所指的“一盘散沙”及“乌合”状态也有切身体会。记得1980年代末,笔者负责美国雪城?Syracuse?中国留学生的联谊活动。当时经常需要开会,但是由于意见分歧较大,各方相持不下,最后往往无果而终,因而每每感叹民主和效率不能兼容。为了解决这个迫切问题,当时在一些留学生群体中间也兴起了一阵罗伯特规则热,边学边用、受益匪浅。当然,任何组织都有自己的特定需要,因而完全可以根据具体情况在细节上修修补补,无须全盘照搬别人的程序规则,但是罗伯特规则还是为规范议事程序规定了一个极为合理和便利的基本框架。毕竟,这套规则是从英美民主议事的无数实践中千锤百炼而成,是数百年民主智慧的结晶,岂能无补于中国的民主进程?

  令人惊讶的是,罗伯特规则一直没有合适的中译本。1996年,商务印书馆出版了王宏昌译本,但是所依据的版本较旧,而且似乎也没有引起广泛注意。幸好,袁天鹏和孙涤这两位曾长期留学美国的学者合作翻译了罗伯特规则的最新版本,即将由上海人民出版社出版。笔者相信,无论是对于政府机构还是民间团体的议事,这套规则的引入和借鉴都是大有裨益的。民主不是别的,就是按规则议事,而罗伯特规则为我们提供了一个实实在在的起点。

  (作者为北京大学宪法学教授)

(责任编辑:田瑛)
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