社会保险法草案一审 明确社会群体多种社保框架

　　历时13载的社会保险立法正式破题。12月23日至29日召开的十届全国人大常委会第三十一次会议上，《社会保险法》草案首次提交审议。

　　尽管我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文件，但一直没有一部统一基础性立法。

基本法律的缺位，各种规定层级无序、规范分散，导致我国社会保险制度难以定型，缺乏权威性、稳定性，全国各地的制度也不统一。

　　由此，中国人民大学中国社会保障研究中心杨思斌等一些专家认为，目前的《社会保险法》草案更像是一个社会保险制度的指导原则框架。

　　确定所有社会群体的多种社保框架

　　2003年，由劳动和社会保障部牵头，新一轮社会保险法起草工作启动，几经争议、论证，最终形成目前提交审议的草案。

　　关于立法模式，曾有过很大的争论。中国社科院法学所研究员邹海林就认为，如果统一的社会保险法不能为具体的保险项目规定细密的规则，必然要制定诸多的实施条例和细则，他认为目前已经具备分别立法的条件。

　　但是，立法机关还是采取了综合立法的模式。各社会保险项目的具体操作，还需要相关单项立法和实施规则来细化。草案在附则中规定，基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的具体办法，由国务院规定。

　　草案确定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，明确了我国社会保险制度的基本框架，对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面作了规定。

　　在适用范围上，由于目前的养老保险、医疗保险主要限于城镇职工和居民，草案明确规定，国家建立农村养老保险和新型合作医疗制度，具体办法由国务院规定。

　　在养老和失业保险上，并没有纳入公务员群体。只是规定企业、民办非企业单位及其职工，有雇工的个体工商户及其雇工，机关、团体、事业单位及其不适用公务员法管理的人员应缴纳基本养老保险费和失业保险费；城镇自雇人员、非全日制从业人员可以参加基本养老保险。

　　工伤保险和生育保险也仅适用于企业、民办非企业单位和个体工商户的职工和雇工，以及机关、团体、事业单位不适用公务员法管理的人员。

　　目前，适用公务员法管理人员的社会保障，主要还是采取国家和单位包办的形式。

　　基本医疗保险则涵盖了机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位的职工，个体工商户的雇工、城镇自雇人员、非全日制从业人员以及其他城镇居民。政府对生活困难人员和城镇非从业人员的医保给予补助。

　　草案还明确，失地农民（土地已被全部征用）应参加基本养老保险和基本医疗保险，应缴纳的保险费从安置补助费中支出，不足部分由当地政府从土地出让收入中支出。

　　对进城务工的农民工，草案规定按照国家有关规定参加社会保险。

　　草案还规定，所有参保人员以公民身份证号码为其社会保障号码，参保单位要办理社会保险登记，单位欠缴社保费的，社保费征收机关可以通知银行从其账户划扣，或者申请法院采取强制措施。

　　强化社保资金监管

　　草案一个关键内容涉及对社保基金的运营管理和监管。

　　草案规定，社保基金实行专款专用，任何组织和个人不得挤占或者挪用。养老、医疗、工伤、失业和生育保险基金按险种分别建帐、分账核算，不得相互挤占或者调剂。

　　草案还规定了社保基金预算制度，通过预算实现社保基金的收支平衡，对社保改革成本、社保基金缺口，由政府给予补助。

　　社保预算由统筹地区的社保行政部门和财政部门共同编制，报本级政府批准。在保证安全的前提下，可以通过投资运营实现保值增值。而社保基金的财政专户管理制度的具体办法和投资运营具体办法，由国务院规定。

　　在监督机制上，首先是社会保险行政部门的监督检查，其次是财政部门、审计部门依职责对社保基金收支和管理的监督。

　　除此之外，草案还规定统筹地区可以成立由参保单位和个人代表、工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会进行社会监督，并提出咨询意见。

　　在法律责任方面，草案明确了参保单位在社保登记、缴费等方面的法律责任。对骗保行为，以及与社保相关机构的违规违法行为，规定了相应的行政处罚和刑事责任。

　　诸多问题留有空间

　　由于在诸多问题上争议巨大，草案没有给出确定的解决办法，而是通过授权条款，为未来的解决留有空间。

　　比如，关于个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，草案规定按照国家有关规定办理。劳动和社会保障部副部长胡晓义曾表示，由于各地保障费用和筹资水平差异很大，完全实现全国各地统一标准、统一报销还有难度，保费报销问题有待通过两地管理机构相互的联系以及将来信息网络的建设来缓解。

　　另一重大问题涉及社会保险基金的统筹层次。目前，我国社会保险各险种的基金统筹层次，大多为市县一级。截至2006年底，全国只有北京、吉林、新疆等13个省份实现了养老保险基金的省级统筹，辽宁、广西等7个省份和新疆生产建设兵团以市级统筹为主，其他省份仍以县级统筹为主。

　　目前的草案规定，“基本养老保险基金实行省级统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定”。

　　同样留有空间的还包括社会保险费的征收机构和办法。

　　不久前，财政部和税务总局在探讨统一社保费征管体制，并考虑将社保费改为社保税，认为应该统一由税务机关进行征收，而劳动和社会保障部门有不同意见。由于争议巨大，此次草案对这个问题并没有明确，只是规定社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。