经济适用房供应中等收入家庭

　　摘 要：本文充分证明，经济适用房只供应低收入家庭是一个伪命题，必须而又可行的供应对象则是中等收入家庭，但现有的划拨土地性质经济适用房却难以担此重任。因为当经济房扩面到中等收入家庭时，其数量将占整个住房市场的50%以上，能否避免对住房市场的负面影响，杜绝转型期政府寻租点扩大的灾难性后果，更加至关重要。创新经济适用房模式，以出让土地形成共有产权经济适用房（购房人与政府形成一定产权比例），将使现有划拨土地经济适用房的弊端，特别是因扩面可能导致的问题迎刃而解，并将展现出住房保障体制良性循环、与房地产市场良性互动的广阔前景。

　　本文发表于《中国建设报》2008年3月26日第二版（整版）

　　经济适用房自1998年我国停止实物分房时推出至今，可谓风风雨雨、众说纷纭。近十年来在不同的阶段，“赞成派、反对派、折中派”此起彼伏、势均力敌。这种独特现象产生于它划拨土地的非商品属性，争论焦点则是供应对象。经济适用房从开始作为解决占城市绝大多数中低收入家庭住房问题的主渠道和郑重承诺，到后来因拉动内需、加快住宅市场化后的淡出，再到如今又因住房问题突出而重返保障体系，但却缩小到只供应低收入家庭，问题仍在继续。

　　“如果提起人民生活，我最为关注的是住房问题”，成了国家总理的重大忧虑和重要选项。温总理在新加坡考察住房保障时，再次明确“经济适用房应当大多数面向中产阶级”（以下简称：经济房扩面），这绝非临时动议、权宜之举。本文将充分证明，经济适用房只供应低收入家庭是一个伪命题，必须而又可行的供应对象则是中等收入家庭，但现有的划拨土地性质经济适用房却难以担此重任。因为当经济房扩面到中等收入家庭时，其数量将占整个住房市场的50%以上，能否避免对住房市场的负面影响，杜绝转型期政府寻租点扩大的灾难性后果，更加至关重要。创新经济适用房模式，以出让土地形成共有产权经济适用房（购房人与政府形成一定产权比例），将使现有经济适用房产生的矛盾和因扩面可能导致的问题迎刃而解，并将展现出住房保障体制良性循环、与房地产市场良性互动的广阔前景。

　　一、经济适用房只供应低收入家庭是伪命题。

　　如果经济适用房只向低收入家庭供应，我们从低收入线与经济适用房的房价收入比即可发现问题。以笔者所在的江苏淮安市为例，与普遍情况相似，该市低收入家庭划分考虑两个因素：一是家庭人均收入低于上年人均可支配收入20%的人群；二是按可支配收入由低向高排列，在低部占总人口20％人群中能达到的最高收入。淮安2007年的低收入线为人均375元/月，经济适用房个人出资的房价为1610元/㎡,按人均住房建筑面积25㎡，计算出房价收入比约为1︰10。推算到江苏的另外12个城市，其房价收入比，低的约为1︰10，高的约为1︰22；推算到全国范围，经济发达城市的低收入线约在500-600元/月，经济房价格约为3000/㎡，房价收入比为1︰13，经济欠发达城市低收入线在100～150元/月，相对应的经济房价格为900/㎡，房价收入比为1︰18。这些都远超过了国际公认的合理比例范围（1︰3～1︰6）。

　　问题的严重性还不止于此：因为我们计算的是低收入人群中最高收入的“踩线人群”，其他人的房价收入比则更高。低收入人群的房价收入比又往往高于同一城市中人均收入和平均房价的房价收入比。让这部分人购买经济适用房的难度，已不能与普通人购买商品房的难度相提并论。况且低收入人群的恩格尔系数远高于其他人群，让他们存钱、挤钱买房，只能是挤压其它刚性支出。一个正常的社会不应该引导或逼迫其挤压生存空间来购买住房。

　　无数的事实都可以验证真正的低收入家庭是买不起经济房的，经济房只供应低收入家庭是理论、实践双重验证的伪命题。目前在城市拆迁中向低收入家庭供应经济适用房，之所以受到欢迎并能解决问题，是因为这类家庭有存量房的拆迁补偿和其它政策扶持，而且是被动消费。尽管因城市建设加快，每年这部分供应量很大，但不能以此证明低收入家庭能买得起经济适用房，也不能以此来替代或掩盖经济适用房在供应主动消费人群方面的缺位。

　　事实上，任何一个国家、任何一个发展阶段，甚至是发达国家的发达阶段，都会有一部分人买不起房，包括买不起政府资助的房屋，这就是廉租房应该保障的低收入人群。经济适用房供应对象可以与这部分人群有所交叉但不能完全重复，否则就是已被上述证明的伪命题。低收入线如何划分？上述分析中的方法有一定的相对性和动态性，更适当的方法应当用合理的房价收入比来倒推低收入线，比如取国际上通认标准的上限1︰6。低收入线以下的人群，除了有拆迁补偿等特殊情况外，都是廉租房的保障对象。廉租房只是对低收入人群的住房保障，不能夸大其对全社会的住房保障及房地产市场的作用。

　　二、中等收入家庭必须是经济适用房主要人群

　　关于经济适用房是否应该扩大到中等收入家庭，虽然众说纷纭，舆论上没有形成一边倒的赞成，但持反对观点的人不论出于何种动机，其反对理由实际上大多是对经济房扩面可行性的质疑，及其扩面后可能产生的负面影响。而经济房是否应该扩面，首先应由其必要性所决定，如何实施才需要评价其可行性。在住房保障问题上，只要有必要性，就要想办法去化解问题和推动进程，这样做，是我们负责任的政府和倡导和谐社会建设所必须的，有关部门及全社会则应该积极落实如何做。

　　在一个正常的社会，中等收入家庭应该是一个有能力置业，形成中产阶级的群体，而房屋又是其基本财产。如果中等收入家庭与普通商品房的房价收入比已远远超出国际公认的合理比例，也就是中等收入家庭买不起普通商品房或难以承受购房之苦。那么他们就应该被纳入住房保障的范围，政府有责任提供或资助他们购买到合适的住房。中等收入人群在低收入线以上、高收入线以下，所占人口比重很大，自身也存在着较大的收入差距。如果按一定标准人均面积分别以商品房和经济适用房的平均价，以合理的房价收入比来倒推中等收入线，就可以较为准确的划出“买不起商品房，买得起经济适用房”的中等收入人群。虽然这部分人所占的比例在不同时间、地点有高有低，但在只能租住廉租房和买得起商品房的人群之间，一定存在这样一个“夹心层”。除非商品房价格低到足以让这部分人（非廉租房保障人群）能够负担得起，才不需要专门保障，但这种设想与现实，甚至可见的将来相距甚远，在发达国家也很难找到先例。

　　这两年热议的“夹心层”住房问题，实际上就是绝大部分中等收入家庭买不起房的问题，而这部分人群在社会中所占的比例又是最大的，所以住房问题才会如此成为焦点、热点问题。我们在走访调查中不难发现，高收入人群和低收入人群对房价的关注远低于中等收入人群。因为在高收入人群中住房消费所占比例有限，他们追求的是豪华甚至奢侈，对于低收入人群，住房在低价位时已经与他们无缘。

　　与前面所述有拆迁补偿的低收入家庭购买经济房情况类似，虽然目前中等收入人群仍然占购房者的大多数，但这并不能从普遍意义上说明中等收入人群买得起房。因为中等收入购房者主要有两种：一是收入稳定的中年人，他们有房改房、存量房做调换或者有多年的积蓄；另一种就是独生子女结婚成家，三个家庭供一套房，这种现象相当普遍，影响到几家、几代人。两者都包含了负债甚至巨额负债，因此产生的所谓“房奴”，延伸和放大了住房的困难程度，并带来诸多社会矛盾。

　　让中等收入者买得起房也是形成中产阶级的重要前提。经济、社会学家把有着成熟中产阶级、形成“橄榄型”社会结构作为一个和谐、稳定国家的标志和基础。党的十七大报告已明确“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。虽然中等收入者不等于中产阶级，但是我国的中产阶级一定来自于中等收入者。如果中等收入者或中产阶级买不起住房或只能成为“房奴”（或因购房致贫），中产阶级是很难形成的，增加财产性收入也就成了一句空话。若中等收入人群被住房所困而导致畸形消费，势必影响到其它商品的内需及国民经济的健康发展。中等收入者买不起房或不能保障其买得起房，往往是房地产市场中存在炒作及“泡沫”存在，市场泡沫实际是提前“套现”，终极收益人主要是房地产供应方和“炒家”，这就使得社会财富或者说是中等收入购房人的财富更多的向“有钱人”聚集，加剧“富者更富、穷者更穷”即基尼系数的危险程度。

　　实际上，解决中等收入或中产阶级家庭的住房问题，受到世界绝大多数国家的普遍重视。许多发达国家处在我们现在发展阶段时，都曾花大力气解决住房问题，即使现在出现某些问题，包括某一类人群出现问题时，他们仍然会将其作为社会保障和经济发展的重要议题加以决策和对待。大多数国家在住房保障方面都具有普惠性，住房保障占财政预算支出比例也相对较大。这本都是我们应该积极借鉴、实施经济房扩面的理由，但也有一种观点却是以新加坡、香港模式作为反对理由。主要是认为新加坡、香港作为一个城市型国家和地区与我们这样一个泱泱大国没有可比性，而且他们的模式存在并导致种种问题，包括他们的住房水平普遍低于国际上同类城市等等。尽管这些问题多有存在，笔者也多有赞成，但这只能说明不能以他们的模式来扩面，并不能说明不应该扩面。新加坡、香港的实例同样说明了保障中等收入人群的必要性。因为作为一个城市型国家和地区，它们经济结构可以很个性化，甚至可以忽视某一产业、领域让中等收入者买得起商品房，但他们仍然从多方面考虑用保障体系来解决占人口大多数的中等收入或中产阶级的住房问题。因此我们作为一个正常的市场经济国家，更没有理由将中等收入人群的住房问题置于保障体系之外。

　　至于中等收入者解决住房问题也可租房的论点，它并不影响我们对经济适用房供应对象的讨论。事实上在目前房价收入比和租售比远远超出国际公认的标准范围时，不可能有正常的租赁市场。中等收入家庭租房，同样也需要政府的支持和保障，而且需要创新模式。若像目前有的城市仍以政府建房、分房、维护、收租的方式来实施公房出租保障的话，如果以此满足需要或基本满足需要，其资金需求量一定会远高于供应经济适用房。这将会再次被实践证明与计划经济、福利时代一样，高耗、低效、难以为继，说是“无底洞”也不过分，否则就可能是象征性地建设供应一小部分。

　　三、现有的经济房模式不能承担经济房扩面重任，强行推开将使其走向反面

　　现有的经济适用房模式是98年停止福利分房时推出的，当时还处在市场经济初期，很大程度上仍受到计划经济思维模式的影响，没有考虑市场因素和法律特性。但十年剧变后，重新推出时其本质及模式几乎原样，困扰多年的经济房退出机制并没有得到根本解决。因为其是“划拨土地”性质，不能进入正常的商品市场，虽然明确为有限产权，但其“限”很难界定。在市场经济越来越离不开法制的环境中，现有经济房作为不动产却既不与市场接轨也不适用于现有的法律，所有问题由此产生，不能承担扩面重任。

　　首先，如以现有的经济适用房模式扩面，原有矛盾会倍增。现有经济适用房在退出机制上存在的种种弊端，包括政府分成收益的不确定甚至不合理，不可操作，以及在继承和财产分割中法律无能为力等问题，并使得经济房客观上存在着弄虚作假、倒卖套利的空间。现在寄希望于人们自觉性提高和所谓层层把关、公示、处罚等严管手段仍将很难奏效。界定低收入线和制止倒卖等已很困难，扩大到中等收入一定会难上加难。另外就是资金问题，在经济适用房占住房供应量的比例不到10%时，大多数城市都已感到财力吃紧，居民购买需要轮候很久，“一房难求”。如果扩大到50%以上，政府在现有的模式下将束手无策。当然，以我国高速增长的财政收入，调整国家和地方的财政收入比例，也有可能使压力变小，但这需要一定的过程和时间。

　　其次，经济适用房目前的供应体系由政府组织供应或由政府采购供应，制度和实践上都存在着寻租的空间。由此带来的建设、供应、采购等方面的腐败，以及质量问题甚至“豆腐渣”工程等都时有发生。如果以此模式来扩面，这些问题不仅会倍增，甚至会“量变”变为“质变”。如果说政府主导的经济房占市场70%，新加坡、香港能做到廉洁不出事，而我们目前的廉洁自律、信用平台和法律监管等制度却跟不上，并且会对着力推进的清廉建设进程造成破坏。因为法有“善法”“恶法”，制度也有好坏之分，好的制度是让坏人想做坏事做不了，坏的制度是让好人也容易犯错。如果用经济房现有的模式来扩面，导致的结果就是寻租点的倍增，孰善孰恶，一目了然。

　　再者，如果将经济房扩面到中等收入家庭，其供应量确实有可能占到市场供应量的70%以上，如果在市场供应量中有70%以上的住房不由市场而由政府决定，那么确有理由责问“这与计划经济有何不同？”、“在这种情况下，还有房地产市场吗？”。如果这么大的供应量用行政的、计划的手段来安排实现，计划经济失败的结局将再次被实践所证明。即使靠行政手段强行推开，对房地产的相关产业链及国民经济的负面影响也将不容忽视。作为一个不同于新加坡等国家的泱泱大国，很难想象一个没有房地产市场或者大部分是计划、小部分是市场的经济结构。而用传统经济房强行扩面，一定会导致这样的畸形结构，也就是房地产市场的萎缩。加之前面所述寻租点的倍增，将使更多的中等收入者买不起房，使扩面的善良愿望走向问题的反面。

　　四、以共有产权模式推动经济适用房供应中等收入家庭已成必由之路

　　如果经济房扩面可以通过利用市场机制或主要通过市场机制来配置资源，就能够解决现有经济适用房扩面后带来的上述种种问题，有效避免扩面造成房地产市场的急剧萎缩或畸形，杜绝政府高强度配置资源导致寻租点扩大、漏洞增多及其种种负面影响和灾难性后果，这并非异想天开。

　　江苏省淮安市创新经济适用房模式，以出让土地性质的共有产权房（政府与百姓按一定比例形成共有产权）作为经济适用房，现有经济房造成的各种弊端都已迎刃而解，并可破解和化解对经济房扩面的种种疑虑和反对意见。这一模式的核心是变划拨土地为出让土地，相当于普通商品房由购房人与政府共有。共有产权的具体构成是：以计算出的经济适用房政府指导价格（按划拨土地和成本价等政策计算的价格）作为个人出资，以同面积、同地段的商品房（评估）价格作为全房价，两者之比即为个人所占份额，其余为政府份额，由购房人与政府形成共有产权（如计算出的经济房价格为700元/㎡，同面积、同地段商品房价格为1000元/㎡，即个人占70％产权，政府占30％，形成7︰3产权比例）。退出经济房的行为则包括购回政府产权和上市、转让时与政府按比例分成收益。因为共有产权房与市场接轨、适用现行法律，私下转让、非法牟利将受到法律的有效约束和制裁。（详情可通过搜索引擎检索本人《与市场接轨让经济适用房展现良性发展前景》一文）。

　　政府产权部分实际是变原来的“暗补”为“明补”，可变补“砖头”为补“人头”，使购房人通过补贴方式在市场上自主选择。这相对与准公共产品的另外两种供应方式，即政府直接组织建设供应或通过政府采购方式定点专供，在可否利用公共品寻租，以及建设、供应的效率、质量都有根本性的差异，利弊一目了然。三种供应方式准确的说是递进性的三种层次境界，也只有共有产权房才能实现第三层次的境界。共有产权模式来承担经济房扩面将是可行的。

　　首先，老百姓不会因为购买共有产权房而吃亏，而且享有更多的权益。该市一定面积的共有产权房个人出资额等同于相同面积传统经济房的价格，所以老百姓不会因为购买共有产权房而多出钱。另外，共有产权经济房比例明确，且有商品房性质，与购买普通商品房一样保值、增值，不会像购买传统经济房那样失去了购买商品房的机会成本，也可以像商品房一样设定抵押，变资产为资本，创业致富。共有产权房变“补砖头”为“补人头”，购房人就有充分的自主选择权，因此共有产权房不会像目前经济适用房这样，因“皇帝女儿不愁嫁”而可能以次充好甚至更糟。将其推行到中等收入家庭将更为合适，因为中等收入阶层比较庞大，其中还有一定的收入悬殊，如果需要细化收入水平和相对应的政策优惠，共有产权房可以用多种比例加以细化，实现无缝对接，这也是传统经济房所无法比拟的。

　　其次，共有产权房可以通过市场加以配置，有效避免经济适用房扩面导致房地产市场萎缩，避免因扩面后寻租增加导致的腐败和信用缺失等问题。由于共有产权房是普通商品房的共有产权，政府组织建设的共有产权房只是起到示范、引领作用。更多的则是以此为参照，在房地产市场中划定一个价格、面积范围，让购房人自主选择商品房，政府与其共有产权。这样商品房市场就不会因经济房扩面而萎缩。在中低端市场中确定一个合适的平均价格，来决定共有产权房的购买范围，这对中低端市场房价就具备了较好的控制和调节功能，通过经济房的扩面将潜在的刚性需求转化为有效需求，还有利于挤出中低市场中因炒作而产生的“泡沫”，并以此“托市”支撑我们已经形成的庞大房地产市场，积极拉动内需。

　　因为经济房扩面主要通过市场进行，购房人在公开标准条件下有充分的自主选择权，凭此一条就足以彻底改变传统经济房扩面导致寻租倍增及其灾难性后果。

　　再者，共有产权房政府出资部分可以实现有效回收，资金来源可以多元化。共有产权购房人在经济条件改善等情况下，购回政府产权部分或上市交易、转让，政府出资就可以得到回收（甚至可以是随房地产增值而增值的回收）。我们可以设想，当若干年后政府资助的共有产权家庭达到一定数量时，每年退出和新增的户数将达到一个大致平衡，这就形成了一个良性循环的周转资金（政府资金在回收前又相当于无息贷款）。资金的来源可以由政府预算和政策性贷款组成，在中央和地方的出资比例上，可以考虑协调现有的财税分成矛盾，适当缓解地方政府因事权增加、财权相对减少，而对增加“第二财政”即土地收入（包括衍生的房地产税收）的过浓兴趣和过分依赖。同时实现财政支出中民生保障所占比例的增加，促进社会和谐、进步。投放到这种可周转的、基金性贷款，其来源应该更加广泛，包括通过适当的方式和途径转化我国高额的外汇储备，如在现阶段到海外投资实业，以其收益包括实物性收益用于保障性住房建设供应的政府出资或贷款。这种贷款的增加不会推波流动性过剩还会起到消减作用。此前笔者曾就推行“90平方米政策”（建筑面积90平方米以下住房所占比例必须达到70%以上），将强制变为引导，设计了一种“资助国民购买第一套房基金”的方案（详情可通过搜索引擎检索本人《构建符合国情满足小康需求的住房供应结构》一文），对江苏淮安等市资金需求做了一个框算，2～3亿即可满足启动需要，在以后的5～8年逐年增加并可达到基本饱和。这一方案设计包括人们担心和疑虑的户籍制度改革、人口流动、农民进城等因素都已充分考虑，并能化解。将经济房扩大到中等收入家庭，完全可以从资助国民购买第一套房开始启动。尽管其资金需求量还需根据不同的城市具体测算，但可以肯定的是，与其他的方式相比，它的资金需求量小，而且易于操作，我国迅速增加的财力及其巨额的可房贷资金是完全可以承担的。

　　最后，这种保障制度的安排不会形成“保障惯性”，既不会形成新的“夹心层”，保障范围不会越来越大，保障人群也不会越来越穷。以共有产权房模式做经济适用房，退出时如前所述按产权份额分成收益（包括增值收益），可以有效杜绝退出或变相退出时的非法牟利，因此就能反制“入口”时的弄虚作假，对低收入人群有效，对更难鉴定的中等收入人群同样有效。与此同时，因为经济适用房有严格的标准完全能将面积严控在90平方米以下，收入偏高的人若要追求更高的居住条件，就只能购买完全意义上的商品房。这就无需对保障人群的上限泾渭分明、严格控制，就像医疗、教育一样，高收入人群可以享受保障，但他们往往选择更高标准的商业服务。这种制度设计使住房保障不会因为扩面而产生新的“夹心层”；用90平方米以下的共有产权房实施经济房扩面，就可以从根本上扭转目前“90平方米政策”在房地产市场中强制推行、收效甚微的状况。而“90平方米政策”的有效实行，就能避免商品房开发对土地的浪费，并可适当提前或增加供应量来调控房价的增长。加之我们前面所说的，共有产权房对中低端市场房价的调控作用，商品房的价格就会有理性的回归。原来买不起商品房或已买共有产权房的部分中等收入者，就可能退出保障重新选择商品房，保障人群就不会越来越多；保障对象不会越保越穷，是因为购买共有产权房像购买商品房一样保值、增值。中等收入者不为住房问题所困、所累，并有利于他们的创业、发展，购买更好的商品房可以成为他们的追求和现实。这种制度安排是可以使“效益”与“公平”兼顾的。这样也就没有必要用“双限房”来代替经济适用房供应中等收入家庭。因为“双限”是用行政手段来限制商品房价格的行为，依照相关法律及市场规律，只能是价格危机时的一种行政干预手段，是权宜之计，而不能成为一个长期普遍的政策。“双限房”是一个有完全商品属性又要人为降价的矛盾体，与之相邻的普通商品房将受到不公平的影响。如何布局、安排及其供应，包括对象把关、套利等行为都将比现有经济房模式导致的寻租更为严重。

　　综上所述，用共有产权模式来承担经济适用房的扩面，不仅将使住房保障体系得到进一步完善，而且可以使市场规律、价值规律在房地产领域得到更好的体现；不仅可以将潜在的刚性需求转化为房地产市场的有效需求，而且可以对房价和房地产市场中可能存在的泡沫起稳定和调节作用。