细数五次调控：从行政手段向市场方式的转变

    改革改变产权结构和调控方式

　　《21世纪》：按照一般的说法，从1978年至今，进行了5次宏观调控，请回顾一下这5次宏观调控的起因和经过。

　　施建淮(北京大学经济学院金融系教授)：第一次是1977年-1981年，起因是中央政府发动“洋跃进”，盲目扩大进口导致出现较严重的财政赤字和贸易逆差，由此造成投资和消费过热；第二次是1982年-1986年，起因是“拨改贷”和部分投资项目的审批权下放，导致地方政府盲目攀比，造成信贷、投资和消费急剧扩张；第三次是1987年-1990年，起因是上一次宏观调控不够彻底，以及1988年实行的价格改革，导致建国以来最大的一场抢购风潮；第四次是1991年-2002年，在“发展是硬道理”的口号下，地方政府突破了中央控制，开发区热与房地产热在全国蔓延；第五次就是2003年以来的本次经济周期和相应的宏观调控，起因和发展过程大家都比较清楚。

　　《21世纪》：可以说，这5次宏观调控是与改革同步进行的，那么，改革与宏观调控之间是什么样的关系？

　　施建淮：一般来说，在宏观经济运行比较平稳的时期出台改革措施是恰当的。但是如果改革的滞后已经对经济效率和长期增长造成显著制约时，那就不应该为宏观调控而拖延改革。虽然当前经济过热态势明显，通货膨胀压力不断增大，控制通货膨胀成为当前和2008年宏观调控的首要任务，但是资源价格市场化的改革仍应该按计划推进。当然，需要控制好改革的力度和充分考虑低收入群体的承受力，配合运用财政政策缓和改革的冲击度，避免1987年-1990年那轮价格改革的失误。

　　《21世纪》：那改革又给宏观调控带来了哪些变化？

　　王建(中国宏观经济学会秘书长)：中国的市场化改革是个渐进的过程，实际上到1992年“南方讲话”的时候，经济增长中还带有很大的行政性。国企的比重还比较大，银行贷款主要是面向国企，对非国企的贷款大约只占20%左右。那个时候，国企在国民经济中的比重下降已经非常明显了，仅占不到50%，但是在投资方面，因为有政府支持，它们能够比较容易地得到银行贷款，非国有企业没法与之相比。但是1994年以后，中国经济经历了调整，从体制上来说，是向更深入的市场化迈进，特别是在十五大以后，进入到产权改革的层面，非国有经济的发展就更迅速了。而且，我们所处的国际环境也发生了变化，外资大量进入使产权结构变化更快。

　　可以说，改革开放三十年来，只有本轮经济增长是一个典型的、全面的市场化过程，因为发生了几个方面的变化。比如，产权制度变化导致分配关系变化，进而导致中国经济最终从短缺型向过剩型经济转变，过去的高速增长时期是非常明显的短缺，现在不管是消费品还是生产资料都不短缺，而且还有着明显的过剩。

　　这个背景的变化，导致经济指标的含义和过去不一样。过去的增长我概括为“123格局”，即当GDP增长在10%以上、出口增长率在20%左右、投资增长率在30%左右的时候，我们肯定就面临一次调整，原因在于我们的基础产业瓶颈会越来越严重，能源、原材料、交通都承受不了。但是现在，我们已经连续四年GDP增长率在10%以上，投资、出口全是高水平，除了2004年稍微紧张了一下，之后三年，不管是能源、交通、原材料还是外汇储备都没有瓶颈，所以现在的经济要用“高增长低通胀”来表述。高增长是因为储蓄多，给投资提供了一个丰沛的源泉，而低通胀是因为我们面临全面过剩。改革进入到一个新的阶段，市场化的经济增长开始改变宏观经济的主要参数，它使我们在分析经济数据时，所得出来的结论跟过去不一样。

　　《21世纪》：改革导致产权结构发生变化，这对宏观调控的方式有什么影响？

　　王建：以前我们调控的对象主要是国企，是政府的企业，我们可以用行政命令来改变它的生产经营。但现在不同，面对市场化的企业主体，下命令的方式就行不通了。现在投资来源是多元化的，贷款在投资中的比重明显下降，大约只占30%-40%。投资主体多元化、投资资金来源和渠道多元化之后，企业会根据市场的需要来安排投资项目，政府说话往往不管事。当然，这里边还掺杂了中央和地方的利益分歧，中央想紧缩，地方不想紧缩，支持企业再上项目。调控对象不一样了，在调控的时候就得用市场化的手段，像土地就是比较市场化的一种手段，它不属于行政命令，即使在市场化国家，土地也得经过政府批准，并不是只有我们中国是这样。

　　施建淮：早先的调控主要是行政手段，如以控制新开工项目为代表的固定资产投资规模控制，强化物价管理，延后出台新涨价措施，设置开发区审批权限，限制土地供应，控制信贷投放规模等。最近的调控手段开始更多地运用货币政策和财政政策如加息、提高法定存款准备金率、调整出口退税率等，2003年以来公开市场操作发挥了越来越重要的作用，如通过发行央行票据来回收市场的流通性。总的说来，行政手段虽然对给经济降温是有效的，但往往也会给经济造成伤害，加大经济波动。

　　未来宏观调控的重点

　　《21世纪》：1978年-1981年经济周期中，扩张和收缩的主体是中央政府；因为改革进程中的放权让利，在后几轮经济周期中，扩张的主体变成了地方政府。这种判断是否准确？

　　王建：这个判断不准确。中央和地方政府为主，这样的说法本身不科学，只能说在某种意义上是这样，但是把政府作为一个扩张主体，这是不对的，扩张是企业的事，不是政府的事。只能说因为中央和地方政府是不一样的利益主体，那么地方政府有可能在鼓励企业投资方面更为积极。

　　地方政府对企业行为也只有有限的影响力。地方政府要增加财政收入，就得鼓励本地企业投资和生产，它才能多收税，所以它对企业的增长肯定是支持的。从这点来说，中央想紧缩，地方想发展，这里是有矛盾。但是，地方政府和中央政府同样面临着刚才我讲的企业产权结构变化的问题，它不是你政府的企业，你想让它去投资，它不见得投资；你不想让它投资，它却可能要投资。这是中央和地方政府所面临的共同的背景。因为企业的主体是非国有的，我们用行政的办法就不那么好管。

　　《21世纪》：能不能说，调控手段逐步从行政手段向市场方式转变？那么，未来调控工作的重点是什么？

　　施建淮：确实如此。正像我们前面指出的，宏观调控的手段正在逐步从行政手段向市场化的手段方向转变，像货币政策中的利率政策和公开市场操作正在替代信贷规模控制，可以预计明年以后提高法定存款准备金率的做法会逐步淡出，利率政策会得到更多的运用，当然这要看央行是否下决心让人民币汇率更大程度上由市场去决定。财政政策中的税收政策也逐步在宏观调控中发挥更大的作用。

　　王建：现在的宏观调控在三个基本方面发生了变化：总量过剩、调控对象改变和全球化背景。所以政府像过去那样用行政命令来控制经济就行不通了，你认为你有很强大的力量，但实际上你现在的力量已经不那么强大了。比如现在的房地产热、股市热，为什么调不下来？因为股价、房价下降不符合企业的利益，企业就要抵制。

　　可以说，过去我们治热有办法，治冷就没那么有效。没有市场热点的时候，企业就不投入，政府又不能指令企业去做事。所以，我认为现在的调控重点要从防过热转向防过剩。另外，对政府的能力一定要重新认识，不是说你想把经济热潮压下去就能压下去，你想让经济热潮起来就能起来，我们要更多地考虑用市场化的办法去解决它，我们需要考虑宏观调控有哪些新手段。货币政策的那些工具??利率、公开市场业务、准备金率、窗口指导??现在哪些更为有效？我们还有什么其他办法？这些都是需要我们考虑的。

　　《21世纪》：始自2003年下半年的当次宏观调控，可以说是历时最长的一次，前4次调控，基本上很快就可以实现经济增速和通货膨胀率的下降，而这一次调控，经济增速却是不降反升，通货膨胀也有反复，原因是什么？

　　王建：国际背景的变化导致货币政策失效。过去的货币投放是按照经济增长需要来安排的，现在变成了被动投放，货币政策不独立了，新的全球化浪潮推进的速度有多快，我们的贸易顺差拉得有多大，热钱吸纳有多少，我们就会投放多少基础货币。这就是这几年的宏观调控利率手段用得越来越少，而准备金率和央行票据的方式用得比较多的原因。

　　施建淮：的确，2003年以来的这轮调控不仅周期长而且成效不太明显。我觉得一个非常重要的原因就是这一次经济周期的冲击和传导机制与以往有所不同。冲击源是外部经济，而我们政策当局还按照封闭经济的政策思路调控经济，成效不太明显就是必然的了。

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　　改革三十年中的5次宏观调控

　　1978年以来，中国经济经历了4个完整周期和一个“半周期”。每次GDP的增长率到达波峰，都伴随着或者可能伴随通货膨胀、物价上涨等“过热”症状，于是国家采取相应措施为经济降温，因此，1978年以来的三十年里，国家共进行了5次宏观调控，分别发生在1979年-1981年、1985年-1986年、1988年-1989年、1993年-1995年以及2003年至今。

　　1977年之后，中国经济开始加速增长。1978年中央提出了加快发展的目标，并且强调引进国外先进技术设备。当年GDP增长率达到了11.7%的高点。迅速增长的基建投资使财政支出大大增加，1979年出现了赤字。财政支出的增加导致需求增长，超出了计划，而计划之外的产品供给，相当一部分采取议价方式，这就抬高了物价指数。而且，为提高地方、企业和职工的积极性，增发了工资、奖金和补贴，社会购买力快速增长，供不应求的状况更加严重，于是，国家调高了多种产品的价格，1980年的城市居民消费价格指数达到了7.5%。

　　中央从1979年开始采取措施，提出“调整、改革、整顿、提高”八字方针。1980年之后变得严厉，年底调整了国民经济计划，降低各项指标，压缩中央和地方的财政支出；当年还发行了48亿元国库券，冻结企业和居民的余钱，抑制需求的过快增长。这些措施实施之后，GDP和物价指数的增长率都在1981年开始下降。

　　1982年之后，随着改革的推进，地方政府和企业的自主权扩大，乡镇企业、个体经济、私营经济和三资企业也逐步发展，这些因素促使经济在经历短暂调整之后，很快就转为快速增长，在1984年到达波峰，并发生了向波谷的转折，诱发因素是扩大专业银行贷款自主权。当时规定，今后中央银行给予专业银行的贷款额度，将以1984年的贷款实际发生额作为基数。银行为了扩大贷款额度，在1984年盲目扩张信贷规模，其中12月份同比增长达84.4%。与此同时，企业在工资、奖金方面的自主权也在扩大，也是以1984年的工资奖金总额作为基数，导致企业突击提工资、发奖金。信贷和需求的扩张使1984年的GDP增长率达到15.2%，并在1985年导致物价迅速上升。

　　1985年，国务院要求各地制止物价继续上升、压缩基建项目，并派出检查组赴各省检查。央行加强了贷款额度的控制，两次上调存贷款利率。物价指数和GDP的增长在1986年趋于平缓。

　　1986年之后没有采取更为严厉的措施，反而是银根有所松动，因此GDP和物价指数重新加快增长。1988年的“价格闯关”则使物价指数迅速窜高，大多数商品要由较低的政府定价转变为较高的市场价格，而价格上涨预期又导致抢购、囤积、倒买倒卖等行为，使经济形势更加恶化，居民消费价格指数同比上涨18.8%，创下历史纪录。

　　于是在“价格闯关”之后不久，1988年9月，国家就决定实行“强行着陆”的宏观调控政策，采取严格项目审批等措施压缩投资规模，并对重要生产资料实行最高限价；央行严控信贷规模，一度停止对乡镇企业贷款，并提高存款准备金率和利率。这些强硬的措施抑制了需求，GDP增长率在1989年迅速下降到4.1%，1990年居民消费价格指数的增长率也下降到3.1%。

　　1988年-1989年的宏观调控抑制了增长，国民经济跌入低谷，商品库存积压严重，企业生产陷入困境。于是从1989年第四季度起，宏观经济政策的方向转为刺激经济增长，央行在1990年下调存贷款利率，扩大货币供应和信贷规模。地方和企业的积极性更是高涨，争先恐后投入开发区的建设。经过连续两年的“刺激”，从1991年开始，国民经济从低谷中向上爬升，1992年就迅速到了高点。但与此同时，物价指数也急剧上升，1994年达到历史最高点，其中重要的涨价因素是食品价格大幅上升。

　　国家从1993年开始采取宏观调控措施，当年9月发布16条措施，包括提高存贷款利率、控制信贷规模、制止乱集资、发行国库券、削减基建投资、通过审核排队的方式严控新开工项目、严格审批和认真清理开发区、停止出台新的价格改革措施。1994年，各项措施都更为严厉，并且对部分产品实行直接的价格管制。1995年，又两次提高贷款利率。紧缩在1996年之后取得了明显效果，物价指数下降；GDP增长率也有所下降，但仍然保持在10%左右的高位，中国经济成功实现了“软着陆”。

　　2003年，当经济刚刚从GDP增长率8%左右、居民消费价格指数零增长或负增长的波谷走出，国家就迅速采取了宏观调控措施。当时经济还没有出现“过热”迹象，居民消费价格指数的增长并不快，但存在煤电油运紧张的隐患，工业品出厂价格指数增长较快。当时的紧缩措施主要是控制土地和信贷两个闸门，抑制投资过快增长。

　　2005年之后，煤电油运供应紧张的局面大大缓解，但经济运行又出现了新问题，一些城市的房地产价格急剧上涨，国家连续出台针对房地产业的经济政策，包括增加税收、提高首付比例、提高贷款利率、调整住房供应结构、推进廉租房和经济适用房的建设等。2007年之后，居民消费价格指数加速上涨，宏观调控措施更加严厉，一年之内10次上调存款准备金率，5次调高存贷款利率。此次宏观调控的效果，将在今后一段时间内得到检验。（21世纪经济报道）

　　宏观调控要适应和推动改革进程

　　回顾改革30年以来的5次宏观调控，我们发现，改革措施往往是GDP和物价指数快速增长的重要诱因，有时甚至是直接原因。这是因为，改革是放权和搞活，让地方和企业拥有更多自主权，促进多种经济形式的发展，它们积极地进行经济建设，就可能导致信贷、投资以及消费膨胀；而且，放开价格管制是改革的关键环节，而市场价格往往比政府定价高，这又会导致物价指数快速增长。与之相应，宏观调控措施往往是暂时放缓改革步伐，限制地方和企业的部分权利，谨慎对待价格市场化。

　　举例来说，1984年扩大专业银行贷款自主权，扩大企业生产经营自主权，1988年“价格闯关”，1992年加快改革开放步伐，地方热衷于建设开发区。这些改革是当时GDP和物价指数攀升的直接原因。宏观调控措施则是控制信贷规模(效果就是限制银行贷款的自主权)、严格项目审批、停止出台新的价格改革措施等。

　　因此，改革和调控在一定程度上是对立的。但它们又具有统一性，其目标都是促进经济发展，实现速度与质量的统一，而且，调控为改革提供稳定的环境，而改革之后市场体系和多种经济主体的发展，能够缓解宏观调控的压力。因此，1990年代之后，即使财政和信贷收紧，私人部门仍然有增长的动力和能力，于是实现了“软着陆”。

　　调控与改革是一对矛盾，共同推动宏观经济形势的变化，这是中国宏观调控的重要特征。这个特征使中国的宏观调控不同于西方发达国家，它在关注宏观经济指标的同时，还要兼顾改革目标。如何让改革和调控这一对矛盾协调发展，这不仅是一个经济学问题，还需要政治家的胆识与魄力，邓小平是典范，他总是在经济调整时号召加快改革和发展，广为人知的事例是他在1992年发表了著名的“南方讲话”。

　　宏观调控与改革措施紧密联系在一起，因此，它要推动和适应改革进程，简单地说，就是要推动和适应市场化，以及与之配套的公共服务。与改革进程相适应，宏观调控需要从行政手段逐渐转变为市场方式，这是改革30年以来的趋势，也是今后应该坚持的方向。根据宏观调控的主要方式及其有效性，我们可以将5次宏观调控分成三个阶段。

　　第一个阶段是第一次宏观调控，基本上是靠行政手段为经济降温，主要方式有降低计划指标、集中并紧缩财政支出。当时改革刚刚起步，经济扩张主要靠财政投入，而财政收支权集中于中央，国家通过行政手段就能有效地控制投资。

　　第二个阶段是第二、第三、第四次宏观调控，仍然有严格项目审批、限制价格等行政手段，但控制信贷规模、提高法定利率等手段被频繁使用。控制信贷规模、提高法定利率可以说是一种“准市场化”的手段，虽然也是指令性的，但是弹性比较大。当时改革已经逐步推进，地方和企业拥有了比较大的自主权，而且民营企业、三资企业等多元化经济主体取得长足发展，它们不会完全遵从行政命令。而金融体系的改革尚未深入，国家能够比较有效地控制信贷规模和利率。

　　第三个阶段是第五次调控。这时金融体系的改革也已经展开，很多国有银行成为上市公司，它们有独立于公共部门的利益，对于不符合它们经营状况的信贷规模和法定利率等指令，有可能进行规避。在这种情况下，存款准备金率成为主角，它的市场化程度更高，因为央行要真金白银地付给金融机构准备金利息。当然，准备金率仍然是行政命令式的，是“准市场化”方式，货币政策还需要更加市场化的调控手段，利率要市场化，公开市场操作要承担更大的作用。在其他领域，行政手段更加难以起到调控效果。房地产业是本次宏观调控的主要对象，现在强调增加供给，完善廉租房和经济适用房制度，政府要付出真金白银，真实地改变市场供求关系，这是市场化的财政政策。

　　在宏观形势严峻的时候，我们会倾向于采用限权限价这样的行政手段进行调控，因为它们更为简单和直接。但是，因为改革的深入，多元经济主体的发展，行政手段的有效性越来越低。而且，限权限价会使政府部门集中更多的权利，因而也积累更多的压力，宏观调控的难度会越来越大。而改革和市场化通过放权，明确各经济主体的权利和责任，一方面可以减轻政府部门的压力，使之全力投入公共服务；另一方面可以分散压力，增加宏观经济的弹性，减少“硬着陆”的危险。因此，宏观调控不但要适应改革进程，而且要积极推动改革。这是对改革30年以来5次宏观调控的经验总结。（21世纪经济报道）