拓展服务“三农”版图小额保险法律真空亟待填补

　　农村金融问题可以说是当前中国金融领域中最值得关注的问题之一。而在农村金融服务的众多种类当中，保险尤其是小额保险的服务缺失问题，一直以来都是横亘在我国产业结构调整和经济增长模式变化面前的一道难题。

　　所谓小额保险，是指按照公认的保险原理运营的、为低收入群体提供的一种保险，其产品包括保障型的寿险、健康险、意外险以及小额财产保险，具有保费少、保额低的特点，针对低收入人群的疾病、死亡、残疾以及自然灾害等特定风险，条款浅显易懂，核保简便且经营流程简单，可以最大限度降低成本并让尽可能多的低收入人群买得起保险。

　　作为小额金融的一个重要组成部分，小额保险与小额信贷是一对相辅相成、相互配合的金融扶贫手段。小额信贷帮助低收入者生产致富，而小额保险则保护低收入者在致富奔小康的道路上，避免因为疾病、死亡、残疾以及自然灾害等冲击而重新陷入贫困。前者是后者重要的销售渠道和合作伙伴，而后者则可以大幅度增加前者的有效供给。据了解，目前世界上有100多个发展中国家都在积极探索用小额保险方式为中低收入人群提供保障服务。

　　然而在我国，由于城乡分割的二元结构，使得我国人口中一个数量最大、比重最高的群体被边缘化了，最终造成了农村劳动力的过剩及农民的收入和社会地位的低下。也正因为如此，我国的小额保险从诞生之日起就与“三农”保险紧密相连。中国保监会主席助理陈文辉此前就曾明确指出：“发展小额保险有利于完善农村金融和农村社会保障体系，是保险业统筹城乡发展，落实科学发展观，建设社会主义新农村和和谐社会的重要手段。”

　　近年来，随着我国保险业服务“三农”举措的逐步深入，具有小额保险特征的保险业务也在中国逐渐发展起来。如今，小额寿险、小额意外保险、小额健康保险、小额农业和财产保险等都在我国各地有了不同程度的发展。但令人遗憾的是，尽管小额保险在中国版图上纷纷点燃了“星火”，却迟迟难以形成“燎原”之势。

　　“之所以小额保险难以发展壮大，这与小额保险缺乏明确的法律和政策支撑不无关系。”业内人士告诉记者，一直以来，我国农村金融的立法现状非常滞后，在小额保险方面更是缺乏明确的法律界定和政策支持。“由于缺乏法律的规范和政策的指引，小额保险基本上处于一个自发的无序探索阶段，小额保险的定义、经营主体的法律地位、组织结构、经营模式等均缺乏明确的界定，这样就必然导致小额保险缺乏可持续长期稳定发展的依据。”

　　据保监会相关部门负责人介绍，在国外，小额保险的经营模式主要有四种。第一种是保险公司通过自己的代理人体系销售小额保险。第二种是保险公司寻找和借助贴近农民的各种组织向低收入农民销售小额保险，比如通过小额信贷机构向贷款人，通过化肥供应商向农民等方式销售小额保险。第三种是农村资金互助组织、农村妇女扶助机构等为农民服务的特定组织在提供既定服务的过程中，根据成员的保险需求，与保险公司合作为成员提供保险服务。第四种是一些低收入者的互助组织直接向会员提供小额互助保险，例如西非社区基础上的互助健康组织，菲律宾的互助利益协会等。

　　而在我国，由于城乡、区域之间的差异较大，保险公司在小额保险业务管理、销售渠道等方面采取了不同的做法，主要有三种模式：一是纯商业化运作模式，目前我国农村人身保险业务的90%以上采用该模式，主要以寿险公司县以上分支机构为平台，构建农村营销服务部、保险村和驻村服务员三级服务网络，辅以少数农村金融机构和中介组织，向农民销售寿险、意外险和重疾保险等以保障为主的产品。政府不参与寿险公司运作，也不向参保农户提供财政补贴或其他支持。二是政策支持下的半商业化运作模式，新型农村合作医疗保险、计划生育保险、进城务工人员保险、政策性农业保险以及福建、浙江等地的农房统保业务都采取了这一模式。该模式要么由政府将筹集的基金交给公司代办或者委托管理，公司不承担基金风险，仅收取少量代办或管理费用，要么是政府出资补贴给个人，由公司按照商业保险模式运作。三是成立相互制和合作制的保险组织。这种模式特点是在特定的行业、领域及人群之间进行风险分担，阳光相互农业保险公司在黑龙江农垦区开办的保险业务就是这种模式。

　　这些模式都是我国小额保险“三农”拓展的有益探索，但由于缺乏法律保障，经营这些业务的金融机构的法律地位并不十分明确，也难免会出现一些短期行为，或者出现一些不规范的经营行为，甚至有时不得不寻求其他的非法律手段来保护自己，这就使得“三农”领域的小额保险积累了大量风险，甚至可能撼动老百姓对整个保险业的信任。

　　不难看出，立法缺失已然成为阻碍我国农村领域小额保险发展的一大瓶颈，如果让小额保险在“三农”领域长期处于一种法律真空状况，不仅不利于农村金融机构的成长和规范发展，也不利于监管部门进行风险控制和有效监管。不仅如此，对于广大的农民和天然弱质的农业而言，非规范的发展环境或许还将滋生不规范的经营行为，从而破坏保险业在“三农”市场的信誉度。这样一来，不仅小额保险的良好初衷会遭到扭曲，重塑广大农民对于保险的信任也要付出巨大的成本，这就未免有些得不偿失了。