预算改革应以预算民主化为目标

　　⊙邓聿文

　　财政部长谢旭人近日在部署2008年财政工作时表示，在深化税制改革的同时，中国将围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，进一步深化预算制度改革，强化财政预算管理。

　　我认为，中国的预算改革应以建立预算民主为目标，政府的收入和支出预算应该遵循民主原则，并将政府所有的收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下。预算民主化的重要性在于，预算是关系到政府收支之事，而政府的一切行政必须有钱才行，如果能让社会公众约束政府的支出行为，从而约束政府的政策选择及其他行为，那么，就能真正有效地制约和监督政府，使预算符合国民经济发展的需要以及真正反映未来年度财政收支情况，做到“取之于民、用之于民”，防止出现随意性。在我国现有的制度框架下，实现预算民主的最佳途径，就是由人大审查、批准预算。

　　目前，我国预算体制存在的最突出问题是，政府集预算编制权与执行权于一身，从而使得人大的预算监督权得不到有效落实。例如，各地的预算编制，收入和支出项目非常粗线条，缺乏对收入和支出项目的详细说明，其所能提供的预算信息非常简单，人大代表很难对政府预算进行审查和监督。

　　除此外，我国预算体制存在的另一显著问题是预算外资金在体外循环，没有被有效纳入预算内管理。一般来说，政府收入包括预算收入、预算外收入、出售国有资产收入和铸币税。我国现行财政统计中的预算外收入有遗漏，很多重要项目没有列入，土地出让金和社会保障收入就是其中遗漏的两大项。另外，由于没有国有企业预算，我们既不知道出售国有资产的收入，也不知道国家分享国有企业股红和利润的情况，从而实际上形成了大量公共资金脱离预算约束的现象。

　　所以，根本上看，要解决中国预算体制存在的问题，必须将内部的行政控制和外部的人大控制纳入预算过程。为实现这一目标，现阶段应主要建立“控制取向”的部门预算、国库集中收付以及政府采购制度。同时，逐步将人大的监督和控制引入预算过程。

　　具体来说，部门预算改革要做到把分散在各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制，增加预算的透明度。国库集中收付体制改革要做到在账户集中、现金余额集中、会计处理集中和交易监管集中的基础上，由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出行为进行控制。政府采购要做到在集中型国库管理体制的基础上，建立一个集中而且透明的政府采购体制。因此，部门预算改革可以看成是为了改进资源配置效率而进行的改革，国库集中收付体制改革和政府采购则是为了改进财政管理中的运作效率而采取的改革。

　　就人大的外部监督而言，需要明确和细化人大的预算权力，从制度上建立健全人大的预算监督和审查权，包括明确人大常委会初审的法律地位以及相应的权力与责任；建立预算修正制度；修改预算调整的内容，规范预算调整的审查，建立预算调整程序；落实人大收入政策上的审批权等。

　　（作者系中央党校《学习时报》副编审）