巴珍·格鲁沃：中国的基本公共服务均等化

　　中国的基本公共服务均等化

　　??在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的演讲

　　巴珍?格鲁沃

　　澳大利亚维多利亚大学战略经济研究中心教授级研究员、治理和区域经济研究项目主任

　　各位下午好！

　　在我演讲之前，我要感谢中改院邀请我参加这次国际大会，给我一次与大家一起分享我的想法的机会，同时我也学到了非常多的东西。

今天下午，各位演讲人都已经强调了中国基本公共服务的重要性，这确实是一个至关重要的问题。本次会议的主办方，我们应该感谢他们举办了这次研讨会，使我们有这样的机会，互相进行交流。

　　我今天要谈的题目是中国的财政转移支付问题。我想先给大家介绍一下我演讲稿的背景。我的分析是根据中国出现的新问题进行分析的。在过去的25年里，中国经历了非常快速的发展，但是，在制度建设方面却滞后，所以说中国现在正处于经济发展不平衡的状况，各种各样的不平衡都需要修正。我相信，财政转移支付的结构需要进行调整，转移支付的水平需要提高。在这样的背景下，我介绍两种做法：第一是能力均等化的模式；第二是服务类别的均等化。之后，我会表示赞成后一种分类的均等化，并介绍一下我的原因，即为什么我赞成后一种分类均等化。

　　中国现在有很多方面的不平衡，今天上午很多人都谈到了这一点。温家宝总理在2006年的工作报告中说：中国存在经济支付的不平衡、投资与消费之间的不平衡，城乡差距扩大、地区差距扩大，社会事业发展不够平衡。为了能够解决这些不平衡现象，在“十一五”规划中，国家发展的重点包括改善经济发展模式、促进社会部门发展，特别是直接关系国计民生部门的发展，减少城乡收入差距以及减少区域收入差距，同时改善农村居民的生活状况。在这样的背景下，我认为财政转移支付在中国是非常重要的。这是因为中国的公共开支是极度分散化的，总体来讲，中央政府负责公共开支的30%，地方政府负责公共开支的70%。但是，涉及到基本服务、卫生、教育等方面，地方政府的作用更大，他们的开支大概占到80~90%。因此地方政府在公共服务方面是非常关键的，包括在公共开支和公共服务领域，地方政府至关重要。

　　请看这个幻灯片，它是中国开支的三个类别，即农业、教育和卫生，其中灰色是农业，红色是公共管理，绿色是文化教育。中国的开支非常不平衡，这种状况需要转移、需要转变。在过去几年，市场逐步开放，其后果就是政府开支所占的比例（如在教育、卫生方面的政府开支比例）在下降。所产生的不足部分，由越来越多的部门来补充，大家可以在幻灯片上看到1991年政府开支占整个教育开支的84.5%，2004年下降到61.7%。相应的，私人开支在整个开支中的比例在增加。在卫生保健方面，情况更糟糕。在80年代之前，60、70年代，当时的卫生保健主要是国有企业的责任，当时政府的开支大概占28%，社会开支占55~56%，个人开支大概占16%。这种状况现在也发生了很大的变化。2004年的数字分别是17%、29.3%和53.6%，其后果就是在农村甚至是城市家庭，如果他们收入较低的话，他们基本没有获得公共服务，因为他们没有经济能力。如果要纠正这种不平衡，不仅会刺激公共部门的发展还会提高农村甚至城乡居民的生活水平。

　　在卫生保健、再教育方面，中国的开支不仅很低，而且还是不均衡的，幻灯片上的表格表明，在2004年的时候，卫生方面，中国政府的开支是人均63.5元，但是中国大部分的人口生活在人均开支低于全国平均水平的省份。这些省份是山西、江西、四川、河南、安徽、湖南。在一些地区，卫生最大开支与最小开支之比是3倍。这是不太另人满意的。

　　中国财政转移支付与现在的重点不相符，中国现在仍然采用1994年的制度，他们的有效性以及使用的可问责性是非常差的。可问责性在之前的报告当中也一直是非常重要的问题。中国目前的财政转移支付状况是这样的，中国进行了西部大开发，这几年对西部地区进行了更多基础设施的投入。根据我的计算，在财政转移支付模型中，各个地区所占的比例，如果目前所有转移财政支付按照中部地区8.84%，东部地区大概50%，西部地区大概32%，并不是中国所能承受的转移支付，我要强调，中国经济的承载要求我们不能这样做。除此之外，能力的均等化不能保证公共服务的均等化，因为能力均等化的定义是使各个地方的能力相同，使地方政府能够不要求他们提供标准的服务。明天我会介绍澳大利亚的情况，澳大利亚自从1931年开始能力均等化，但并没有达到技术服务均等化，除非政府能够确定自己的税率，中国地方政府没有税收的自由，中国地方政府不能做到这一点。

　　第三，分类进行拨款。我对人口进行了统计，根据人口的需要来计算他们对健康和教育方面的需求。

　　最后，迄今为止，我们一直在谈论投入的均等化，投入的均等化本身并不能得到结果的均等。中国现在需要建立政府部门之间的协调机制，这样中央政府和地方政府签订备忘录，共同确定有关目标。三四年目标、年度目标，规定达到什么样的目标，同时需要建立一个信息收集制度，使各个地方的成果进行相互比较，使各个地方政府的成绩进行相互比较，看是否达到了中央及地方政府制订的目标。

　　谢谢！

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