姜锡梅：统筹城乡卫生发展 实现基本公共服务均等化

　　统筹城乡卫生发展，实现基本公共服务均等化

　　??在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的演讲

　　江苏省卫生厅副厅长：姜锡梅

　　一、江苏卫生事业发展现状

　　江苏省总人口是7500万人，其中城镇人口占53%，农民人口占47%，2007年全省地区生产总之突破2500亿元，财政总收入5591亿元，其中地方一般预算收入2237亿元，城镇居民人均可支配收入16378元，农民居民人均纯收入6780元。

　　江苏卫生事业发展的现状。2007年全省人均期望寿命75.32岁，孕产妇死亡率11.37/10万。

　　与此同时，农民卫生事业得到较快发展，2007年底，全省新型农民合作医疗人口参保率达95%，据全国首位。率先涉及3大类8个项目的农民公共卫生服务专项资金。为经济薄弱地区683个卫生院装备基本设备23193件，完成100个卫生员1000个村卫生室。目前全省54个市辖区和27个县级市都开展了社区卫生服务，建成社区卫生服务机构2800多个，转全国的十分之一，85%的机构能够提供相关的费用。2003年沸点防止工作结束后，累计投入31.1亿元建设公共卫生服务体系，应急处置能力显著提高，法定报告传染病发病率较低的五个省份之一。医疗技术都为国内领先水平。在卫生改革方面得到了深化。

　　一是大力发展民办医疗机构。2001年出台《加快发展个体私营医疗机构的意见》， 2006年出台《关于加快发展民办医疗机构的若干意见》。现有民办医疗机构5528所，中外合资合作医疗机构12家。

　　二是发展惠民医疗。全省有惠民医疗机构32所、惠民医疗站点800多个。通过“五免五减半”等优惠政策，每年为困难群体减免费用1亿多元。

　　三是推进公立医疗机构改革。全省进行了股份制、股份合作制等多种形式的改革探索。无锡市按照政事分开、管办分离的思路，进行了公立医院管理体制改革。南京、无锡、连云港、镇江等地对城市社区卫生服务机构实行收支两条线管理、药品零差率销售，探索改变“以药养医”机制。从全国来看，江苏已成为卫生改革最活跃的地区。

　　二、江苏卫生事业发展面临的挑战

　　（一）城乡卫生差距大。多年来，由于卫生指导思想的偏差，卫生工作中存在一些突出问题，尤其是政府职责不明确，卫生投入不足够的情况下，导致卫生资源过多向城市、向大医院集中，城乡服务体系发展缓慢，服务水平差距扩大，不能满足人民群众的卫生医疗状况需求。从我省情况分析，突出有几个方面：一是城乡医疗资源失衡。机构、床位、技术人员、固定资产城乡差距都非常大。二是每千人口拥有卫生资源严重失衡。三是政府投入城乡卫生比例严重失衡。城乡之比是13.8：1。四是城乡居民医疗保障水平严重失衡。公费医疗覆盖了是14.4万元，居民医疗保险覆盖了1000多万人，城镇职工基本医疗保险1434万人，城乡之比是10：1以上。

　　（二）城乡卫生医疗机构经济运行十分困难。2006年全省城乡基层卫生经费占当年地方财政一般性预算收入的1.97%，平均每个乡镇卫生院和社区卫生服务中心补助23万元，只占人员支出经费的14%，其中苏北5市几乎没有补助。正像基层医疗卫生机构主要依靠药品收入维持正常运转。2006年乡镇卫生院和社区卫生服务中心药品收入占医疗业务总收入的58%，药品纯收入约占人员支出经费的75%左右，即医务人员的收入补偿约有四分之三靠药品收入。村卫生室药品收入占医疗业务总收入的89%，药品纯收入占乡村医生工资劳务支出的93%。

　　（三）建设卫生制度将对基层卫生体系产生重大影响。基本药物使用品种比重大。乡镇卫生院和社区卫生服务中心常用药物512种，其中基本药物平均有194种，占总品种数的38%。基本药物使用金额比重大。乡镇卫生院和社区卫生服务中心基本药物的收入占药品总收入44%；村卫生室基本药物的收入占药品总收入的70%。 实施基本药物制度后基层医疗卫生机构药品收入将大幅度减少。相当一部分乡村医疗卫生机构将陷入困境，难以生存下去。

　　（四）调整卫生资源阻力大。一是存在体制性障碍。现有卫生资源分别隶属于不同行业、不同部门和不同层级的政府，条块分割、部门所有现象严重，调整卫生资源涉及到利益再分配，来自各方面的阻力巨大。二是认识不到位。Ø部分地区的领导对发展基层卫生事业的必要性认识不足，热点在办大医院上，没有为城乡基层卫生事业提供应有的政策支持和财政资金支持。三是地方政府统筹能力不够。Ø由于各级政府事权划分不清和法制建设滞后，没有明确由哪一级政府来统筹区域卫生事业的规划和建设，城乡卫生事业发展过程中缺少政府的统筹管理，导致城乡卫生事业难以协调发展。

　　三、江苏卫生事业发展的趋势

　　（一）、实施卫生资源战略性调整，着力建设公共卫生服务体系。

　　健全服务网络增强服务能力

　　•建立健全规范化管理机制和应急机制,提高突发公共卫生事件应急处置能力。

　　•推进乡村两级机构基础设施建设和基本设备装备。

　　•以街道为单位实现社区卫生服务中心全覆盖。

　　创新经济运行机制

　　•转变公共卫生机构和城乡基层医疗卫生机构靠“创收”维持运行发展的问题,

　　•推进公共卫生机构全额预算管理，

　　•积极推行城乡基层医疗卫生机构全额预算收支两条线管理、基本药品零差率销售和人事分配制度改革为主要内容的综合改革。

　　加大政府投入

　　提供免费公共卫生服务和低收费的基本医疗服务，最终实现人人享有基本医疗卫生服务目标

　　（二）、探索深化公里医院改革，加强医疗服务体系建设。

　　（三）、提高管理水平，建立覆盖城乡居民的医疗保障体制。

　　（四）、推进药品供应保障体系建设，控制和降低药品费用。

　　四、统筹城乡卫生事业发展的政策建议

　　最后说一下统筹卫生事业的发展潜力，统筹城乡卫生事业的发展，为所有城乡居民提供医疗服务是政府服务的体现，重点在以下四个方面：

　　第一，尽快制订国家卫生法。明确各项政府在发展卫生事业方面的责任，切实履行统筹城乡卫生事业发展的责任正确定位卫生事业的性质；严格医疗卫生结构、人员和技术的准入管理、规范服务行为；建立社区收诊制度。

　　第二，出台正像基层医疗卫生机构综合改革方案。明确对政府举办的城乡基层医疗卫生机构实行全额预算、收支两条线管理，国家制订城乡医疗改革方案。

　　第三，推进公共医疗卫生服务均等化政策的落实。从整体看，我国的良性制度没有形成，一方面发展社会事业的责任不明确，提供公共医疗卫生服务的能力及其脆弱，高成绩的政府往往对下级政府不提出刚性要求，造成城乡医疗卫生工作的要求很难落到实处。一是明确中央和地方各级政府在实现公共医疗卫生服务均等化过程中的投入责任；二是明确公共卫生和基本医疗服务的范畴及财政补助标准； 三是明确全国统一的基本药物目录。

　　在此基础上，通过财政转移支付的方式，中央财政按照不同标准分别对东、中、西部地区进行适当的补助，省级财政按照不同标准分别对辖区内不同类型地区进行补助，地级市财政承担主要财政投入责任，建立稳定的政府财政投入保障机制，并随着经济的发展逐步增加投入，实现人人公平享有公共医疗卫生服务。

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