刘尚希：基本公共服务均等化与政府财政责任

　　基本公共服务均等化与政府财政责任

　　??在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的演讲

　　国家财政部财政科学研究所副所长 刘尚希

　　大家好！通过一天半的参会，我听了很多的演讲、发言及讨论，从中我学到了很多东西。

对基本公共服务的讨论在不断深化，共识在不断增多，但这个问题还有探讨的余地，尤其是从理论角度说，这个问题还没有说清楚，我的演讲试图从理论角度来说，看看公共服务均等化和公共财政到底是什么关系。

　　我们谈到公共服务均等化时首先是想到钱的问题，似乎财政问题解决了，就实现基本公共服务均等化了。钱是有利条件，但是有了钱，未必能够做到基本公共服务均等化，即使财力均等化了，也不一定做到基本公共服务均等化。如何考虑基本公共服务均等化里面财政的作用呢？首先要明确基本公共服务的涵义，以及均等化的目标是什么。我们不能把基本公共服务均等化作为目标本身，基本公共服务均等化只是一个手段，不能作为目标。首先要搞清楚目标，要从基本公共服务的涵义说起，如何理解基本公共服务呢？从两个角度可以考虑，是我自己认为的，结论是先从基本公共服务的背景来分析，再从基本公共服务均等化产生的逻辑来观察。

　　一、我们为什么要提出基本公共服务均等化呢？从我们的背景，生产和消费关系来看，生产扩大了，消费却萎缩了。从总量与经济差距看，差距扩大了，城乡、地区、区域之间的差距都扩大了，城乡之间，财务、消费、收入的差距都在扩大，上不起学、看不起病、住不起房的差距也在扩大。在上述三种差距中，消费的差距最重要，比其他两个差距更重要。消费对于人的重要性是要超出财务、收入的，因此公共服务要落到消费上来。公共服务本身是社会大众消费的，公共服务是社会消费问题而不是生产问题。

　　从逻辑角度看，公共服务为什么会产生？可以从市场经济下社会成员面临的至少两种社会风险来说。第一是可获得性风险，就是买不起的风险。没有经济能力，或者是失业所以买不起。第二是可及性风险：有钱也买不来的风险，如洁净的水和空气、流行病防治、良好环境、放心消费等。所有人都面临的消费风险。从个体角度看，每个人都面临第二种风险，第二种风险会转化为社会风险、转化为公共风险，会导致消费支出不足，消费差距扩大，人的智商发展受到阻碍，变成经济的失衡，社会的失谐。很多社会问题，都是消费的问题。公共服务实际上是公共消费的过程，是直接为人和劳动力的再生产服务的，这种服务就是分担风险，防止风险累计而形成的公共风险。

　　综上所述，公共服务利用公共权利和公共资源，利用公共政策分担居民消费风险进行的一系列公共行为，这就是公共服务。

　　基本公共服务均等化的目标是什么呢？从社会公平正义的价值来看，应当是促进基本消费的平等化。从人的再生产来看，应当是使每一个社会成员都获得基本生存条件和获得基本能力。从整个社会经济的发展的可持续来看，应当是防范和化解消费引致的公共风险和公共危机。我们要提供公共服务来化解这些公共风险和公共危机。

　　二、公共服务与公共财政的关系。公共服务是供社会大众消费的。公共服务的供应是一个过程，不是一瞬间就能完成的。这个过程可以有三个阶段：投入阶段、提供阶段、消费阶段。第一阶段是前提，是潜在问题，没有投入什么也做不了；第二阶段是充分条件；第三阶段构成实现条件。不同阶段、不同方面，财政所发挥的作用是不同的。从纵向看，第一阶段，财政投入很强；第二阶段，财政作用次强；第三阶段财政作用较弱。公共服务提供的效率也取决于公共部门的体制。公共服务的消费的与居民的能力、意愿、习惯、风俗及文化传承密切相关，不是简单说提供了，人民就满意了，有人希望这样的公共服务，有人希望那样的公共服务，每人的想法都不一样，所以从纵向来看，财政在缩小基本公共服务城乡方面的差距很强，但在缩小基本公共服务群体方面作用弱得多，在这种情况下这种作用是递减的。

　　公共服务均等化的财政责任是什么？在投入阶段是总量、结构、城乡、区域的关系；在提供阶段是部门间财政关系、监控与效率；在消费阶段是穷人受益、多数人受益、结果导向与绩效考评。财政在投入阶段的作用最强，通过提供阶段产出反馈，再通过消费阶段提出反馈作用。

　　三、均等化的辖区财政责任。公共服务在不同政府级次之间的责任是不一样的。均等化的辖区财政责任大小排序，所辖区较小，级次越低，压力越大。公共服务的责任主要在中央和省级政府。政府级次越高，其供应责任越小，级次越低，政府供应责任越大，所以财政的责任相反，提供的责任基本在地方政府。在不同阶段，结论是基本公共服务均等化的财政责任应当上移，提供的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。

　　四、几点建议。理清思路，明确基本公共服务均等化的目标；整合各方面的公共政策，形成合力，防止各唱各的调；明确定位，细化各方责任，防止口号化；政府的财政责任主要在中央与省，保持中央与省财权的适当集中；财政支出结构改革，财政投入扩大与公共服务提供部门的体制改革应相协调；财政投入应有明确、科学和透明的程序，并建立产出反馈和绩效反馈机制；逐步建立基本公共服务的政府评价、社会评价和居民评价相结合的机制。

　　谢谢大家！

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