王敬尧：地方政府财政投入与基本公共服务均等化

　　地方政府财政投入与基本公共服务均等化

　　??在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的演讲

　　《华中师范大学学报（人文社会科学版）》编辑室主任　王敬尧

　　大家讲了基本公共服务的观点也完了，我是最后一个发言，不超过15分钟，如果有雷同的观点，各位专家就当作“英雄所见略同”。

　　我要说地方财政投入与基本公共服务均等化的问题。我想表达一个地方政府财政投入不足与基本公共服务非均等化的问题。涉及到财政的问题，我们自然想起分税制的问题，分税制之前，中国20世纪80年代的改革是中央和省、地区之间的分权，分权的结果是中央面临财政危机。90年代初就要改革这样的局面，一个很重大的举措就是90年代初的分税制改革，随后涉及到农村方面的、农业税等方面的改革，一系列措施可以认为是分税制改革的延续。

　　这个分税制改革从客观上讲，缓解了中央财政的危机，增加了中央财政的控制力、调控力，另外，地方和中央财政结构发生了非常大的变化。地方对中央的依赖性进一步增强了。之后就出现了一系列的问题。我认为分税制是不完善的，我们要分析他不完善的地方，最主要的问题是中央和省级在分税制中有分工，分工是在收入部分的分工，在支出方面没有做出明确的界定。省级下面从省、市、区、乡没有明确的规则来规范他们的运作。每个省仿照中央和省的规则来运行，中央和省之间的关系与省、县、市之间每层主体之间有很大不同，所以这样的仿照会带来很大的问题。我们是从这样的背景之下开始考虑的。

　　中央在分税制的政策执行之外，明确感觉到每个地方的财政发生了变化，所以采取了转移支付的方式来解决。但原来的收支、结构变化是以原来的财政基础的，基础不均等，导致不均等化程度就越发加深。在不同地区、不同城市，我们作为一个中国人，分享到了不同的公共服务的问题突出显现出来，而且这样的状态会越来越明显，引起了全社会的关注。我们讨论这个问题是基于一种关怀的。

　　我们承接相关部委的项目来做，向财政部讨论当时作的这个项目，我们选择东、西、中部的十个省进行规划。省的规划只能依据相关年间来制作，我们要假设相关资料是可信的，那么县和乡镇就有很大不一样。我们对统计资料的处理和整理中，主要对财政收支结构有这样的变化和感觉。第一个感觉是各个地域、地区的财政收支结构都有增长，但是支出高于收入，支出差异与收入差异成正比，越往下的越底层政府的运作在收支结构中的变化越明显。

　　第二个感觉是地方政府从纵向角度看，越往下面走，他在财政收支结构中反映出的负债情况越严重。层级之间也谈到了这个问题，为了解决这样一个收支结构的平衡，为了达到上下级之间财政绩效目标考核的行为，存在暗行为、暗箱操作、买税等一系列问题依然存在，或者说时有发生。我们应该反思这样层级之间的目标考核制度当中的具体内容。

　　第三感觉是地方政府财政支出首选的是保稳定、保运行、保工资，有剩余才有发展，公共服务的投入并没成为地方政府的自觉行为。我们分析了地方政府的财政自给率是不断下降的，地方政府的行政运作成本是不断增加的。随着时间的推移，矛盾变得越来越明显。在对整个财政收支结构的分析中，各位专家都选择了文化教育、医疗卫生、社会保障这些指标来分析，发现财政收支之间的差异在中东部、城乡之间、区域之间非常明显，不仅是数据差异，而且有质的差别。

　　在人口比较大的省份，人力资源的分配并没有成为这个省的社会经济发展的支持，而且反而成为他们所在省的财政支持的负担。这是比较明显的。通过我们的统计数据，相比之下，文化的投入是比较少一些的。国家实行了一系列的政策，不管是大家都能够熟知的振兴东北老基地、西部大开发的政策，中央实行这样政策是要解决均等化问题的，是要解决区域之间不协调、不和谐的问题，但是从数据上反映出来的是与政策目标不相吻合的，这个差距不仅没有减小，还一直在扩大。为什么会这样呢？我们要检讨这些问题中最核心的在哪些地方。这些区域性政策，我们在反思，从建国以后到现在，从工业项目到老工业基地的整兴到西部大开发到沿海、沿江，从点到线、从线到面，这几十年来仿佛又回到了起点，而且，这样的起点差距在扩大。政策的时间差距太大，某个地方地域的影响非常明显，其他地域影响没有贯彻到，这些地域政策是全国战略性政策，但是受惠的是地域性的，就造成了这些差异。从财政角度讲，通过转移支付手段。转移支付有四种方式：税收返还、专项补贴、原体制补助、过渡性转移补助。有的是要解决均等化问题，但没有解决。理由是他们在想解决问题的时候，中央财政的支出规模太小，没有办法解决这个问题，不想解决这个问题的时候，是因为地域性本身基础性的存在。

　　地方政府在财政投入方面，投入的方向不一定，与地方政府财政扶持的倾向有关，扶持的相关项目的背后是职能。

　　谢谢！