财政部门推行部门预算等财政体制改革

　　“人大代表有了一本明白账”

　　??财政部门推行部门预算等财政体制改革，打造“透明财政”述评

　　“一粥一饭，当思来之不易；半丝半缕，恒念物力维艰。”财政部作为国家的“管家”和“账房”，不仅要科学理财(相关:证券 财经)，把钱花在该花的地方，还要阳光理财，管好钱袋子，提高财政资金使用和管理的透明度，便于社会监督。

　　近年来，财政部门积极“自我革命”，下大力气推行部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类等改革，提高了财政资金的安全性、规范性和有效性，打造“透明财政”，努力为人大代表们提供了“看得懂”的预算报告。

　　部门预算：单位一本账，人大代表算出“明白账”

　　从过去薄薄的几页纸到现在厚达几百页的“大砖头”，从大量使用专业术语到列出名词解释，近年来财政预算报告的变化，体现了预算科学化、精细化的要求。

　　有代表反映，原来的预算报告看不懂。因为每年的预算都是一个很大的盘子，包括文教、国防、行政、外事等等，很笼统，至于盘子里装了哪些东西、为什么要这么装、会不会按规定去花，人大代表也搞不清楚。“现在的部门预算更加法制化和精细化，人大代表有了一本明白账，审议预算报告更明白了！”这位代表说。

　　事实上，部门预算改革实现了一个部门一本预算，对部门基本运行的钱和办事的钱进行了科学划分，为支出的追踪问效打下了基础。部门预算改革通过规范预算的编制和上报程序，使预算分配过程逐步走向公开透明。

　　一个单位一本账要求预算管理统一由单位财务机构负责，单位所有的收入和支出，包括预算外收支、政府性基金等，统一由单位财务机构汇总在一本账中，统一向财政部门申报。财政部批复预算时，也将单位的所有收支批复在一本账中，使上下对单位的收支一清二楚。这样既简单又透明，不光有利于单位统筹使用资金，而且也便于对预算的监督。

　　部门预算的又一个目标，就是将单位支出划分为基本支出和项目支出，两者之间不能调剂，用一句通俗的话来说，就是“打酱油的钱不能买醋”。其中，基本支出主要用于保障单位机构的正常运转，完成日常工作任务所必需的人员经费和公用经费支出；项目支出主要用于单位完成其特定的行政工作任务或事业发展目标而安排的支出。为了防止资金被挪用，财政部门规定基本支出和项目支出之间不能调剂，基本支出中人员经费和公用经费之间不能调剂，项目支出中不同项目之间也不能调剂。细化预算编制还体现在不能代编预算，同时，项目预算必须细化到基层预算执行单位。

　　部门预算改革后实行的“定员定额”形成了各单位的基本支出标准，有效解决了不同单位机构运行成本之间的差异性，充分体现了公平合理的原则，调动了各方的积极性。

　　把钱用在刀刃上，保障项目支出的重点，是部门预算改革的一项任务。以往，从各单位报来的项目和预算规模中挑选重点项目，费时费力又难见成效。部门预算改革后，选择重点项目由两个措施：一是设置“天花板”，限制各单位的预算申报规模，要求各单位自己把好关，将预算申报规模控制在合理的增长区间之内；二是对项目进行分类管理，要求各单位将申报的项目按相关规定进行分类，再根据财力状况，按照项目的轻重缓急，择优安排项目经费支出。

　　部门预算改革加大了向人大和社会的信息披露力度，不断提高了预算编制的透明度。部门预算改革实施后，预算草案的内容不断细化，财政用于教育、科技、医疗、社保等涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况，都要单独进行说明，使人大代表对财政预算草案审阅得清清楚楚、明明白白。

　　国库集中收付：取消“小金库”，开通“直达车”

　　2007年，所有中央部门及所属基层预算单位、全国所有省份和计划单列市本级以及大多数市县的基层预算单位，基本都实施了国库集中支付改革，设立了国库单一账户，减少了资金运行的中间环节。这样一来，一些单位重复设置的银行账户、账外设账以及私设的“小金库”都无处藏身，减少了财政资金被截留、挪用和损失浪费，降低了政府行政成本，增强了预算执行的透明度。

　　国库是国家的“钱袋子”，是财政管理和改革的重要方面。我国传统的国库管理是一种以设立多重账户为基础的分散收付制度，财政资金层层划拨，使用效率低。为此，我国推行了国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要方式的现代财政国库制度。2006年，国库集中收付改革深化实施到160个中央部门及所属的6100多个基层单位，涉及预算资金4600多亿元。

　　规范收缴和支出程序，使财政收入“直达”国库、财政支出“直达”收款人。我国的国库集中收付体系分为国库单一账户、零余额账户、特设专户、财政专户。按照国库集中收付的要求，财政国库单一账户体系撤销了一批重复设置的银行账户、账外设账，以及私设“小金库”，逐步取消了收入过渡户。

　　国库集中收付实行了财政直接支付和财政授权支付两种支付管理方式。对工资支出、大宗购买支出和补助，补贴等转移支出，实行“单位申请，资金直达”，由财政部门直接将资金支付到指定的收款人或用款单位。同时，预算单位对零星支出等按照财政部门的授权，自行开出支付令，将资金支付到收款人。除了小额支出可以提取现金支付外，其他支出单位只能签支付指令，真正达到了“资金不过手”。

　　此外，财政部门还建立了新型的财政国库动态监控机制，为财政预算的监控管理安上了“千里眼”，财政部门对各个级次的所有预算单位的所有收支信息都实行有效的实时监控。

　　国库集中支付改革提高了预算执行的透明度，使财政资金发挥出了更大的使用效益。以商务部为例，商务部是国库集中支付制度改革的第一批试点单位，自推行改革以来，预算执行比率逐年提高，从2003年的88.98％提高到2006年的98.28％。

　　政府采购：阳光下的采购

　　2007年，苏州市对城市轨道交通工程先期开工的18亿元工程项目的标底编制服务进行了政府采购，最终中标金额为107.9万元，比294万元的采购预算节约了186.1万元，节约率高达63.3%。据苏州市财政局政府采购管理处相关负责人介绍，苏州市把建设部门的工程招投标与财政部门政府采购的不同点和相同点进行组合、连接，形成一个统一的政府采购过程；将所有财政性资金的工程项目全部进入政府采购；同时将所有的工程政府采购项目全部进入建筑有形市场。机制理顺后，苏州市政府采购规模出现了明显的增长势头，2007年1-3季度，全市工程政府采购规模达32.40亿元，同比增长87.64%，公开招标率高达98.53%。

　　政府采购又被称为“阳光工程”，它将政府的采购行为完全置于全社会的监督之下，实现公开、公平、公正、透明。2003年《中华人民共和国政府采购法》实施以来，我国的政府采购制度日臻完善，范围和规模持续扩大，社会影响力日益增强。

　　数据显示，2006年，全国政府采购规模为3500亿元，是改革之初1998年的113倍。实施政府采购制度改革以来，每年采购资金节约率平均在11%左右。从1998年至2006年的8年间，政府采购累计节约财政资金近1500亿元。事实上，国际上许多国家的政府采购制度已由单一的财政支出管理手段，演变为兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具，成为政府介入经济运行的最直接方式之一。

　　此外，在政府采购领域开展治理商业贿赂专项工作，是保证和促进政府采购健康发展的重要环节。财政部将政府采购与推行政务公开相结合，使监督预防关口前移，初步构建了预防商业贿赂的长效机制。

　　政府收支分类改革：明晰财政资金的来龙去脉

　　2007年，政府预算编制时正式采用了新的政府收支分类体系。政府收支分类改革明晰了财政资金的来龙去脉，包括政府总的收支规模、教育、社会保障等改善民生等方面花了多少钱，财政资金具体用到了什么地方。因此，这项改革不仅是一次财政分类统计体制的技术调整，更是政府预算科学规范、公开透明的保障。

　　新的政府收支分类主要包括三个方面的内容，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类。对政府收入进行统一分类，可以清晰地反映政府各项收入的具体来源。改革后的收入分类扩大了范围，在体系上做了调整，科目层次也更为细化。

　　建立新的政府支出功能分类体系是改革的核心。过去财政支出总体上是按经费性质分类的，把预算支出分为基建费、行政费、事业费等。新的支出功能分类从根本上作了改变，不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，政府各项支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看出来。按照这种思路，支出功能分类设置类、款、项三级。类级科目反映政府的某一项职能，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作，项级科目反映某一方面工作的具体支出。例如教育是类级科目，普通教育是款级科目，普通教育下的小学教育就是项级科目。这样政府的钱做了什么事，做每项事花了多少钱，在预算上就能清楚地反映出来。

　　建立新型的支出经济分类体系，具体反映政府“怎么去做”的问题。按照这个思路，支出经济分类对原来的支出目级科目作了扩充和完善，按照简便、实用的原则，设置类、款两级。类级科目具体包括：工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出、其他资本性支出等。款级科目是对类级科目的细化，如其他资本性支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等。全面、明细的支出经济分类为加强政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析提供了重要工具和手段。

　　据了解，在新的政府收支分类改革完全到位后，通过有效的信息系统，就可对任何一项财政收支进行“多维”定位。也就是可以看出每一笔资金的多个特征，比如这笔钱是哪个部门花的，做了什么事，是怎么去做的，都清清楚楚。这样既有利于社会各界加强对政府预算收支的监督，也有利于财政部门自身加强财政预算管理。除上述部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类改革外，财政部门还实施了收支两条线、加大财政监督力度等改革，近来又提出加强财政精细化管理。其目的是通过深化财政自身改革，努力打造“透明财政”，做到明明白白花钱，让老百姓放心。