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“大卫生”:部门职能转变是前提

  “大卫生”:部门职能转变是前提

  在卫生部门职能转变不到位的现阶段,组建大部门的决策必须非常谨慎

  两会专题

  本报记者 王世玲 北京报道

  新医改方案亮相、政府机构改革的预期都聚焦在即将举行的全国“两会”上,在这样背景下,卫生大部建制讨论也日趋热烈。


  “九龙治水”是公众对目前我国“政出多门”问题的典型表述,而卫生领域也不例外,在有关新医改方案酝酿的纷争中表现得尤为明显。

  国家医改协调小组成员由最初14个部委组成,到后增加到16个。由于多方角力,新医改方案最终成稿前后经历了15个月。

  构建大卫生成为新医改方案讨论中一个重要话题。“大卫生”怎样设立,哪些相关部门将有可能合并??各方拿出了不同的方案。

  行政管理学者们指出,“大卫生”能否成为新一轮政府机构改革中的一个看点,前提是现有卫生行政部门职能转变,即政事分开。

  新医改“引出”“大卫生”?

  政出多门、权责不清、缺乏问责是中国上一轮医改进展不尽理想、新医改方案迟迟未能出台的症结之一。

  起始于1996年的“城镇职工医保”,标志着中国医改拉开了序幕??“福利制”转向“医保制”。同时,确立了“三改并举”的医改思路,即城镇职工基本医疗保险、医疗机构和药品生产流通体制改革同步推进。

  然而,由于缺乏相关部门的配套措施,“三项改革”至今没有一项内容真正改革到位。

  医疗机构改革涉及的一个前提是,合理制定区域卫生规划,即明确区域医疗机构布局和数量。但我国医疗机构一直处于多头管理的状态,卫生部部属医院、省属医院、军队医院、大学研究机构医院、企业医院等同时并存,相关利益难以协调??谁都不愿意把自己管辖的医院“规划掉”。因此,区域卫生规划至今仍是空白。

  而部门职能交叉、利益保护也纠缠在新医改制方案定中。

  2007年大规模推广的新型农村合作医疗和新试点的城镇居民医保,都属于“医保”范畴,却分属两个管理部门。两套“人马”,不仅增加了行政成本,而且造成了制度分割。

  卫生部卫生经济研究所政策研究室主任石光曾向本报记者表示,目前医疗体制改革急待突破的一个瓶颈,就是相关各部门缺乏一个大家都认可的改革方向和目标。因而,各部门出台的改革政策难以协调或相容。

  因此,当大部制成为破解政府职能交叉、权责不清的主题词时,也成为众望所托的新医改突破口。

  2007年的全国“两会”上,以中国工程院院长巴德年为代表的9名全国政协委员联合发言,提出了一个惹眼的议题??“设置国家人口与健康委员会”。这9名政协委员多数来自业界俗称的“卫生口”,即药物、医疗领域专家或部门官员。

  巴德年给出的理由是,当前卫生部的职权范围和权威性已今不如昔。我国政府部门中管人口的不管健康,管医的不管药,管西医的不管中医,管城市医保的不管农村,这样不仅效率低下,还容易酿成推诿扯皮、失误和腐败。

  曾担任中央政治局集体学习讲解人、北大医改方案主笔、北大中国经济研究中心副主任李玲,对卫生部实行“大部制”改革的设想持肯定态度。

  “当前医疗卫生行政管理体系的分割过于严重,部门之间的目标不一致、政策不配套,这是影响医改推进的重要原因之一。”李玲对记者表示。

  为此,她提出建立国家健康委员会,把所有与医疗卫生相关的部门统筹协调起来,将医疗卫生管理的主要职能集中于一个部门,有利于清晰地授权和问责。

  官方也发出了试图改革的信号。

  2008年1月,卫生部部长陈竺和卫生部党组书记高强联合在《求是》杂志发表署名文章,文中提到“探索实行职能有机统一的大部门卫生行政管理体制”。

  2月18日,春节后卫生部首次新闻发布会上,卫生部发言人毛群安并未否认这种说法,他表示:“卫生部希望中央能够在这次机构改革中,考虑到卫生工作的现实情况,借鉴国际经验,对目前的卫生管理体制进行改革。”

  “大卫生”猜想

  在构建“大卫生”必要性的讨论后,就大卫生如何建制,十几个相关部门、机构将如何调整,专家们纷纷拿出具体改革方案。

  李玲表示,中国卫生系统应把“收钱的部门”和“花钱的部门”合起来,由一个部门统筹资源配置,协调各个方面的监督和管理。

  为此,北大医改方案建议设立的“国家健康委员会”的职能定位是??统筹管理医疗服务、医疗保险、药品(医疗器械)以及人口、环境等其他与健康相关的部门。

  以李玲为代表建议如果落实到操作层面,即是将中医药管理局、劳动和社会保障部医疗保险司、药监局、计划生育委员会等机构职能纳入设想中的“大卫生”。

  中国社科院工业研究所周民良研究员有更大胆的“合并”设想??成立“卫生保健部”,保留当前卫生部,并入国家中医药管理局、国家体育总局等机构,其职责包括:负责制定与实施医疗卫生和全民健身等方面的政策等。

  “尽管和卫生相关有十几个部门,但如果真实行大部门制改革,目前看,最核心、最可能调整的机构就三个,即药监局、劳动和社会保障部医疗保险司、中医药管理局。”一位接近决策层的业内人士分析指出。

  而在众多方案中,“大卫生”版本还包括卫生部合并上述三部门的相关职能,在新组建的卫生部下面新成立中医管理局、医院管理局、药监局、医保局。

  前提是政事分开

  和新医改方案制订一样,“大卫生”如何构建,还存在着争议和不同意见。

  “药监和医保归卫生部,我认为不妥。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙对本报记者表示。他认为这跟发改委不一样,发改委是宏观调控机构,但卫生部门是做事情的,务实的部门应该是分开的,比如医药分家。

  “药监局应该是独立的执法机构。”毛寿龙表示,上次机构改革成立药监局,完全是比照美国食品药品监督管理局(FDA)设置,这个方向是对的,不应该再回头。

  同时,毛寿龙认为,在现有卫生部门仍然掌握公立医院管理权、人事权等,未转变职能之前,不宜把医保纳入卫生部门。

  “如果纳入,就成了自己给自己付费。”毛寿龙解释,医保承担第三方购买医院医疗服务职能,如果医保和医院成“一家”,医保能否起到监督医院服务作用令人质疑。

  “医保应该纳入卫生部门,但前提是厘清卫生部门的职能。”南开大学周恩来政府管理学院教授张光也持类似观点,最合理的模式是医保纳入卫生部门,但前提是卫生部回归监管角色,管理医保系统,而不是管理医院。“现在感觉卫生部门是一个很强的医院运营部门,如果卫生部门不转变职能,仍旧运营和管理医院,那还不如不合并其他职能。”

  张光是中央编制办委托南开大学正在进行的“2020年前政府规模发展趋势预测研究”课题组成员,并负责日本和美国政府结构研究。

  在日本,与卫生相关的政府机构是厚生劳动省:由厚生省和劳动省合并而成,主要职能是负责全国的医疗卫生、社会保险、食品安全监督、就业以及劳动生产安全保障等。相当于我国目前卫生部、劳动和社会保障部以及民政部所承担的工作。

  “社保和医保合在一起的原因在于它们都是公共服务部门。”张光解释日本厚生省架构时表示。

  基于上述理由,对于“药监”和“中医药”监督管理职能合入卫生部门的主张,张光也提出了不同看法。

  他认为,药监领域是工业经济性质的管理部门,不是管理公共服务的部门,只是相对比较特殊和专业的工业经济监管部门,不必归为“卫生口”。

  “要归口,更应该归为经济管理部门。”张光并表示,“中医药”具有同样的道理,应该定位为产业,归属工业类别,而不是公共服务。“只有把中医药当作产业来管理,才会更好地促进其发展。”

  “"大卫生"肯定是未来发展趋势。”一位接近决策层的分析人士指出,“但在卫生部门职能转变不到位的现阶段,组建大部门的决策肯定是非常谨慎的。”

  中国与卫生相关的部委

  卫生部

  公立医院管理、疾病控制、免疫、卫生统计、农村卫生保险、城市卫生、妇幼卫生

  劳动和社会保障部

  城市医疗保险与职业卫生

  国家发改委

  药品定价及卫生基础建设设施建设审批、规划

  财政部

  日常经费投入和维持医院的运转

  教育部

  医疗人才培养和附属医院的管理

  民政部

  农村卫生安全、医疗救济

  国家食品药品监督管理局

  安全管理与食品、药品、生物制品许可

  国家中医药管理局

  中医医院、人员管理和监督,中医药科研开发、技术标准制定及监督

  农业部

  农村饮用水安全

  建设部

  城市水与卫生

  国家环保总局

  空气与水质量

  国家计生委

  计划生育与生殖健康

  国家质检总局

  过境卫生监督、检疫与食品安全

  国家安全生产总局

  职业卫生

  相关协调议事机构 全国爱国卫生委员会及各级爱卫会

  卫生城市评选、除“四害”、社会动员打扫城镇卫生
(责任编辑:田瑛)

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