蔡定剑：人大专职常委制度提高了人大代表的议政能力

    五年前，十届全国人大首创了“专职常委”制度，如今，十一届人大一次会议在即，据有关方面消息，十一届人大上将进一步发展“专职常委”制度，提高专职委员的比例，那么，该制度五年实践效果如何？有哪些积极作用，又有哪些改进空间？

　　本报记者最近专访了曾长期在全国人大常委会任职的中国政法大学教授蔡定剑。

　　五年来效果很明显

　　《21世纪》：2003年十届全国人大上建立的“人大专职常委制度”，至今已经五年了。这一制度实践的效果如何？

　　蔡定剑：人大专职常委制度的建立，响应了之前专家们关于人大代表专职化，提高人大代表的议政能力的呼吁，这是加强人大常委会建设的一个积极措施。

　　从五年的实践来看，这些有专业背景的，年纪比较轻的专职委员，确实在人大发挥了积极的作用，尤其是在立法上，以及一些社会问题上，有好的见解；还有些专职委员牵头进行的专题调研，也起到了积极作用；部分专职委员充实到人大的各个部门担任领导职务，如各个专门委员会、法工委、办公厅等，都发挥了比较大的作用。

　　《21世纪》：有消息说，本届人大将继续扩大专职常委的比例，原来的委员大部分将保留，再增加20个，达到将近40个。您如何看待这个现象?

　　蔡定剑：上一届全国人大175个常委，其中19个有专业背景的，现在增加到近40个。比例扩充是一方面，但不能据此推测达到人大常委全面专职化路径的长短。

　　其实，原来多数的常委组成人员，是从党政部门、司法部门等而来，以及到了一定年龄的部长、副部长、民主党派等等，他们也有专业背景。什么叫专职化呢？没有别的工作就是专职化？也不是，如果按照这个定义，十届全国人大之前，人大专职化比例也达到60％、70％。

　　我理解人大代表专职化的含义是产生一批以议政为职业的人。以前，人大来的人多是退休才来，显得不够重视，现在来的人年富力强，其中的含义是：人大不是中转站，人大不是二线，也是一线。但不能据此推测，人大多长时间能到达专职化的终点。

　　避免行政化

　　《21世纪》：上一届10名专职常委中，有4人被提拔到人大的副部级领导岗位上，您对此有何评价？

　　蔡定剑：我觉得要一分为二地看，首先，有4人被提拔，说明这批专职常委的工作得到了肯定，这批专职常委发挥了很大的作用，但是从制度建设的角度，我认为这某种程度上是体现了行政化的倾向。

　　人大代表专职化的意思是说，从加强人大常委会制度建设的角度，希望有一批专门从事人大常委会工作，日常工作就是开会、立法、调研、搜集人民意见的人，这些人要相对比较超脱，才能相对比较中立。

　　人大是一个代议机构，所有人大代表都是平等的，体现在制度上就是一人一票，人大代表的职责是议政，重点在“议”。而人大机关则是一个行政机构，之前给这批专职委员都安排了行政职务??主任助理，行政机构和代议机构不同，行政机构有上下级别，常委委员都是平等的，不能让一个委员给另一委员做助手。

　　而且，根据宪法规定：人大常委会的工作人员不得兼任政府部门、司法部门的职务，如此规定的含义是把代议机构和行政机构、司法机构区别开来。虽然宪法没有规定，人大代表不能兼任人大机关干部，但是这毫无疑问是两个系统，之间的职责、权利、义务都有区别。现在这批专职委员成为人大机关领导后，一方面属于公务员序列，虽然级别高，另外一方面，又属于政治家序列，两个序列的职责、权利、义务会产生冲突。

　　这里就有一个制度设计的疑问,专职委员是为了选拔来做人大机关里的干部，还是选拔来议政？如果说在人大干上一届，干得比较好的，输送到政府部门、司法部门担任领导职务，我觉得更加好，因为经历了议政训练，人大历来被称为“法律的熔炉”，再到其他单位担任领导职务，有利于提高他们的法律民主意识。

　　现在专职代表行政化的方向，我认为从制度安排上还有商榷的空间，而且经历了这么长时间的实践，已经有副作用显现：干得好的会安排一个领导职务，那么专职委员可能就会自己为自己考虑这个问题，说话做事都会更小心翼翼，这个安排本来是激励，现在某种程度上成了约束，限制了他们作为人大代表的说话做事。

　　议事能力要强化

　　《21世纪》：专职委员制度还将继续推进，您认为有哪些配套措施，可以让这个制度运行得更好更有效率？

　　蔡定剑：首先，从加强人大常委会制度建设的考虑，要让他们成为专业的议政人员，不要行政化，如果其间有人有培养前途，那么就输送到党政机关、司法机关，不要在人大行政化。

　　其次，就人大的议事规则而言，会议时间可以更长点，这样可以强化人大的议事能力。

　　人大的工作主要表现就是开会，为什么全国人民代表大会很难提高议事能力呢？因为全国人大代表是兼职，开会的时间就不能太长，很多议案只能表决，无法讨论，这样议事能力就高不了。比如一个法律通过讨论总的时间加起来不会超过3天，这么短时间不可能是个慎重的事情，但全国人民代表大会代表数量太多，受条件限制，无法延长。但专职常委就有条件解决这个问题，方法是延长会期。

　　其次是要为专职委员提供议政服务。现在人大机关工作人员的服务可以做到尽量开放，为常委们提供各种议政服务，比如办公厅、法工委等部门，专职委员要议政某个问题，需要调研报告，可以要求研究室等部门提供报告，比如环境问题，可以要求环资委提供报告。

　　人大机关要为每个委员提供服务，而不仅仅是为机关领导提供服务，只有领导能看到调研报告，那就是领导得到了信息，其他委员就没有能力得到信息。信息某种程度上决定了发言权。

　　第三是多开会，尤其是全体会议。根据人大的议事规则：分为全体会议、小组会议、联组会议三种类型的会议，之间的区别是，全体会议就是听报告，讨论就是开联组会议。现在只有小组会议，八届全国人大之后就没有联组会议。

　　联组会议的作用是充分讨论，就是“议”，而且所有人都能听到，现在只有小组会议，分6个组，委员的讨论只有本小组人才能听到，其他人通过简报，第二天才能看到。而且以前联组会议上，委员可以报名要求自由发言，议题也是自己报的。讨论一些人民群众关心的热点问题和委员们调查的事，委员们通过这个平台发表出来，就能更好地展现委员的作用，提高了议事能力。