农村改革与发展面临的新形势

　　农村改革与发展面临的新形势

　　　 解读“十一五”规划中有关新农村建设的重要内容

　　□ 张晓山

　　近年来，在党中央的高度重视下，农村呈现出良好的发展局面，对促进国民经济发展和保持社会稳定发挥了至关重要的作用。

但当前制约农业和农村发展的深层次矛盾还没有消除，解决“三农”问题的任务仍然相当艰巨。此时，党中央提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，这是落实科学发展观、解决“三农”问题的重大战略举措。

　　当前，中国总体上已经进入以工促农、以城带乡的新阶段。国家与农民之间的分配关系以及农业经营体制正在发生重大变化，农业结构调整的内涵和农业的增长方式也在相应改变。“三农”问题的解决面临新的形势，要应对新的挑战。过去的经验证明，仅仅是在农业和农村领域推行的改革措施，往往不能从根本上解决问题，农业和农村经济发展的症结不在农业和农村本身，而在于与农业和农村经济密切相关的宏观经济体制和大的政策导向，这就是常说的要跳出“三农”看“三农”。但在发展观、发展模式和宏观政策相应调整之际，农业和农村领域推行的各项政策措施也要与之相适应，也就是说，跳出“三农”后还要回到“三农”。

　　我们过去强调，解决农业问题，要大力发展非农产业、乡镇企业；解决农村问题，要推进城镇化，促进小城镇的建设；解决农民问题，要转移农村剩余劳动力，鼓励农民进城。但当一部分农民转移出去，城镇化进程加速，非农产业发展了，留在农村从事农业的这部分农民如何发展？中国的农业如何更具有竞争力，既保证农产品的有效供给，又能使务农劳动者的收入增加？在更加自觉地调整国民收入分配结构的大背景下，乡村治理结构应如何改革与完善，以保证农村的经济与社会事业协调发展？我们应如何加速农村的政治民主化进程和法制建设，使农民的权益更好地得到维护？我个人体会，正是在这个大背景下，中央提出要建设社会主义新农村，《建议》中以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”来描述社会主义新农村，实际上是对农村物质文明、精神文明、政治文明未来发展的生动写照。

　　中国农业发展面临的新形势

　　一、几个深层次、具有一定规律性的问题

　　改革开放以来，我国的工业化进程加快。根据国际经验判断，我国已经进入工业化中期阶段，正处在工农关系调整的转折时期。调整工农关系，就是要继续推进工业化，实行工业反哺农业，促进农业持续发展。但中国农业的发展、提高务农劳动者收入面临着几个深层次、具有一定规律性的问题：

　　首先，在工业化和现代化的进程中，随着经济的发展，农业占国民经济的比重将越来越低。中国农业增加值占GDP的比重已从1980年代初的30%以上降到近两年的15%以下。

　　其次，现代农业的发展，受消费者需求驱动，新科技革命和市场化影响，围绕着农业生产，派生出很多相关联的产业。生产资料供应、食品储藏、保鲜、运输、分割、精深加工、批发零售等产业不断涌现，农业的产前、产后与产中形成了越来越多的阶段或环节，在农产品的最终价值中，初级产品所占的份额越来越低。

　　在美国，随着工业化与城市化的发展，传统意义上的农业在国民经济中的份额逐步下降，而以农业为轴心的相关产业的快速发展，使新农牧业与食品经济仍然作为国民经济的一个重要支撑。2000年，美国单纯农牧业生产领域的增加值在国民经济中所占比重大约为1%，而食品和农牧业部门二项的增加值合计超过国内生产总值9%。在就业方面，虽然在纯农牧业生产领域就业的人数仅占全美就业人数的1%，但美国食品、服装纺织和农牧业就业人员年所占比重达到了15%。尤其是美国零售行业就业人员的54%在从事食品零售。

　　1997年，中国农产品加工业产值与农业产值之比仅为0.79∶1，而发达国家一般是3∶1到4∶1，这既表明差距，也意味着巨大的发展空间。

　　最后，随着中国农业经济的发展，专业化的农产品生产者生产经营规模逐步扩大，生产经营活动各个环节的市场化、专业化和商品化的程度越来越高，他们承受的市场风险和自然风险也更大，收入预期上的不确定性也增大。

　　在这种形势下，务农劳动者通过何种方式来获取或分享初级产品进入第二、三产业后的增值利润？如何减少他们的市场风险？无论是提高农业综合生产能力，还是进行农业结构调整，目的都是满足市场需求，增加农民收入。在农民与市场进行交易的过程中，要实现农产品交易的稳定性和可持续性，规避市场风险；在农产品的生产与营销中，要提升农产品的市场竞争力。占领市场份额，则要打出品牌，制订和实施与国际接轨的质量标准，对初级农产品进行粗加工和精加工。归根结底一句话，在农民与市场的链接上，必须要发育相应的组织载体或契约形式，使农民的产品能顺利进入市场，实现其价值；并使务农劳动者通过这种组织载体或契约方式能分享初级产品进入第二、三产业后的增值利润，这就是农业产业化经营的内涵。

　　二、农业基本经营制度面临创新

　　建立在家庭联产承包经营基础上的统分结合、双层经营体制是中国农业的基本经营制度。但随着经济与社会的发展，家庭经营的内涵发生了变化，其对应的双层经营体制亦应改进和完善，农业经营制度面临创新。

　　首先，家庭经营的家庭-农户的构成发生了变化

　　根据第一次农业普查报告，全国农村住户合计21382.8万户，87377.2万人；其中纯农业户12671.9万户，占59.26%。50039.1万人，占57.27% 。农业兼业户3901.2万户，占18.24%；非农兼业户2735.8万户，占12.8%;非农业户2073.9万户，占9.70%。 时隔8年后，现在农户的构成发生了什么变化？

　　根据国外的经验，比如在现代化进程中，日本农业在国民经济中所占的比重不断下降。日本农业几十年的现代化进程的重要表象是促进了农户的分化。日本农业经营正朝着农户向“事实上的非农家”（第二类兼业户）和“企业型农家”（专业化的大农户）两个方向分化。

　　所以，中国的农户现在是大量小规模兼业农户与少数专业大农户并存。今后一部分小规模兼业农户可发展成为专业农户或是专业大农户。大部分小规模兼业农户将由第一种兼业转为第二种兼业，进而成为完全的非农就业者。

　　其次，双层经营中“统”的内涵也发生了变化

　　1980年代初，在包产到户后，决策部门提出统分结合、双层经营。双层经营中“统”的那一层是办一家一户（即使是大户）办不了、办不好、办起来不合算的事，当时寄希望于地区性合作经济组织能成为统的组织载体，来抓那些“一家一户办不好或不好办的事”。但20多年的实践证明，大部分的地区性合作经济组织担当不了“统”的职责，而现在一家一户做不了、需要“统”的职能已经发生了很大的变化，从事专业化生产和营销的农户需要“统”的是市场销售渠道、技术、市场信息、农产品质量标准和品牌等，而社区性的组织则更难提供这些服务。各地的案例显示，在新的形势下，由从事农产品生产或营销的专业农户组成的超越社区界限的专业合作社，能在一定程度上有效地行使“统”的职能。

　　三、农业基本经营制度的走向

　　1980年，在联产承包责任制正在中国农村全面推开时，有学者已开始考虑，包产到户之后中国的农业、农民向何处去的问题，并提出，第一阶段是土地按户承包，第二阶段是兼业农户大量涌现，第三阶段是出现专业农户和其他行业的专业户。而当专业农户和专业户大量出现时，农村的经济联合、协作组织就会发展到一个新的阶段。简言之，中国农业基本经营制度的发展走向可以概括为“包-兼-专-联”四个字。此后，中央文件和学术研究对这方面的问题多有论述。但20多年来，在实践中，这一走向的脉络并不清晰，农民专业性的联合只是到了上世纪90年代后期农产品供求格局发生根本性改变、买方市场初步形成，中国农业的市场化、商品化和专业化程度提高，相应的市场制度环境得到改进与完善后，这一规律才逐渐显现，农业基本经营制度发展走向的脉络才逐渐清晰。中国农业的市场化、商品化和专业化程度的提高及相应的市场制度环境的改进与完善是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，一些带有规律性的论断的证实也就必然有一个过程。

　　当前发达地区农民专业合作经济组织的发展在全国具有一定的先导性，它们在一定程度上验证了1980年代初联产承包责任制后，一些同志提出的中国农业基本经营制度的发展方向，成为一种建立在家庭联产承包经营基础上的新型的统分结合、双层经营体制。它们出现的一些苗头性的东西，可能代表了中国农业基本经营制度和农民合作组织未来发展的一些趋势。它们今天具有的发展水平、组织架构和制度安排，已经发挥的作用和遇到的问题，比其他地区可能显现得更集中、更丰富、更全面、脉络更清晰，从而能昭示其他地区的明天。

　　什么是苗头性的东西？包产到户之后，在中国形成大量小规模兼业农户的基础上，逐步发育出农产品生产的专业大户。这些专业大户之间，专业大户与专业小农户之间，专业农户与其他市场组织之间在与市场对接中逐渐形成各种形式的联合与合作，发育出新的组织载体和制度安排，逐渐成为农业产业化经营当中最有生命力的一种组织形式，中国农业基本经营制度的走向在这一演进过程中正在逐渐清晰起来。

　　四、一个思考

　　我们对于中国发展农民合作组织在扶贫、改善弱者地位、维护社会公平方面所起作用的局限性应有清醒的认识。

　　自给或半自给的小农不会有强烈的合作需求，生存环境恶劣、甚至不具备起码的生存资源的贫苦农民，首先需要的也不是经济合作，而是社会救济和改善生存环境。农民合作社的产生与发展，是市场经济发展到一定阶段的必然结果。从国际农业合作运动的历史看，在资本主义条件下，合作社是与资本主义生产方式并存的，而且不会对资本主义制度造成根本性冲击的一种经济形式。西方国家的农业合作社一方面是农业劳动者的组织，另一方面又是私有者的组织，如列宁指出的，是“集体的资本主义机构”。由于西方农业合作组织的这种两重性，一方面，它成为与私人企业、垄断组织相抗衡的一种力量，在一定程度上保障了农民的经济利益；另一方面，在某些情况下，它又有可能成为垄断组织的附庸。

　　从今后的发展看，如何保持农民专业合作社的“质”，使合作社真正成为它的服务对象???农产品生产者（尤其是从事农产品生产和营销的专业农户）所有、控制和通过利用合作社的服务而受益的企业，是一个大课题。在此前提下，充分发挥资本的作用，同时又对其加以节制，协调资本与劳动的关系，协调农产品生产和营销的专业大农户社员与专业小农户社员之间的利益关系，协调专业农户作为合作社的所有者和服务的使用者与雇佣农业工人之间的利益关系，从而不断完善合作社的治理结构，这是一个理论和实践上需要解决的重要问题。

　　中国农村社会发展面临的新形势

　　由于市场配置资源的基本规律，要素总是要向生产率高、回报率高的部门和地区流动，城乡之间的经济差距、发达地区与欠发达地区之间的经济差距在短期内还难以缩小。1985～2002年期间，城市居民人均可支配收入年均名义增长14.8%，实际增长6.6%。农村居民人均纯收入年均名义增长11.4%，实际增长4.1%，城镇居民收入增长速度快于农村居民。根据农发所课题组建立的自回归模型，预计到2010年，城镇居民人均可支配收入估计以12%左右的实际速度（扣除价格因素）增长，而农村居民人均纯收入估计以5.5%左右的实际速度增长。

　　现阶段调整城乡经济关系，促进城乡经济的协调发展，主要是努力抑制城乡经济差距扩大的趋势，逐步减弱城乡经济差距扩大的强度，积极为逐步缩小城乡经济差距创造条件，使差距从扩大到开始缩小的“拐点”早日到来。

　　长期以来，中国农村的发展落后于城市，中国农村社会事业的发展又落后于经济的发展。由于多数地方基层政府财力不足，本身难以支撑社会事业方面的开支，在农村的公共产品提供和基本社会福利方面欠债很多。如果继续维持目前的农村公共物品和社会福利供给制度，依靠增加农民收入、通过使用者付费的办法来提高农民获取公共服务和个人社会福利的水平，农村人口、特别是农村中的穷人将很难获得基本的公共服务和社会福利，其最基本的生存权和发展权都得不到保障。

　　所以，我们认为通过国家政策的调整，在较短时间内缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享有公共物品和社会福利方面的差距是可能的。国家在这方面有责任，也完全可以有所作为。

　　中国农村改革面临的新形势

　　农业发展和农村社会事业发展面临的新形势，实际上涉及到一个问题：社会主义新农村的建设如何才能具备厚实的经济基础和强有力的制度保障？这个问题只有通过深化改革才能解决。农村税费改革是农村经济社会领域一场深刻的变革，税费改革的真正内涵不是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。税费改革已经取得了积极成果，是惠民利民的重大举措。但是，实现免征农业税的目标只是农村税费改革迈出的第一步，免征农业税解决的问题可能没有引发和突显出来的问题多。这也就使得深化农村改革势在必行，同时为调整国民收入分配格局，转换基层政府和村民自治组织的职能，建设社会主义新农村提供了新的契机。

　　解决问题的思路，是深刻领会胡锦涛总书记“两个趋向”的重要思想，抓住一个大前提和两个基点。关键性的前提是把深化农村改革和深化宏观经济体制的改革相结合，尤其是着力于中央和省一级的行政管理机构的改革和县级综合配套改革，更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的利益关系，建立一个更为公平的国民收入再分配体系。在此大的前提下，一是建立农村公共财政体系，二是改革与完善乡村治理结构，在乡村两级建立起有效的、真正由农民群众参与的制衡机制。这应是后农业税时期建设社会主义新农村的两个基点。

　　抓住一个大前提和两个基点，使农村得以具备满足农民基本需求的财力；通过改革和完善乡村治理结构，则使农村的财力能真正为民所用，从而逐步缩小城乡之间、发达地区与欠发达地区之间人均享受基本公共物品和社会福利的差距。这不仅是解决公平问题,构建和谐社会的要求，从近期看，还可使农民不至于因病致贫，因上学致贫，减轻农民负担，无异于增加农民收入，使农民有资金去发展生产，去消费，从而夯实发展农业生产的物质技术基础，启动农村消费市场；从长远看，还能提高农民的人口素质，提升农村人力资本的质量。只有这样，才能最终解决效率问题，使国民经济的发展有一个坚实的基础，建设社会主义新农村的宏伟蓝图才能早日实现。

　　（作者系中国社会科学院农村发展研究所所长）