预算改革攻坚新路线：共同治理跨越部门“藩篱”

　　远山

　　编者按

　　随着我国经济的不断发展和财政收入的不断增加，政府把纳税人的钱用到哪些地方？效果如何？谁来监督？如何监督？这些问题不但成为公共预算改革中的关键点，也成为老百姓颇为关注的问题。

因此，在每年的地方两会以及全国两会期间，财政部门提交的财政预算报告都会成为一个讨论的焦点。

　　政府预算实际上是涉及到政府各个部门之间的利益分配问题，也是切割财政“蛋糕”的过程，涉及到很强烈的利益冲突，首先需要一个对这种部门既得利益的承认过程，进而需要有一个利益协调的机制和平台

　　财政收支预算，已经成两会代表关注的重中之重。接受采访时，多位代表表达了对政府收支预算草案的关注。“我今年关注的重点一个是通货膨胀，另外就是政府收支预算。”一位人大代表对记者表示。

　　在代表关注的背后，是人大代表整体上政府预算解读和管理知识的提升，以及中国预算制度改革由技术和操作层面向整体治理框架的纵深推进的图景。

　　“预算管理改革进入了攻坚阶段，一个着眼预算制度和预算决策程序改革的阶段。”中央财经大学财经研究所所长王雍君对记者表示。

　　预算管理改革在即

　　“预算改革走到今天，已经到了必须拿出一份相对清晰的“路线图”的时候了。”国家社科基金项目“政府预算制度研究”的项目负责人、社科院财贸所副研究员马蔡琛表示，“在这份路线图上，需要较为清晰地“标绘”出预算治理结构转型的“方向标”、“布局顺序”、“关键节点”与“目标到站”。也就是说，需要进一步厘清预算改革的布局次序与道路规则。”

　　2007年，根据财政部公布的数据，全国财政收入预计将超过5.1万亿元，比上年增加31%左右，这一增速也将创下改革开放三十年以来的增速纪录。

　　而从1999年启动以来，新一轮国家财政预算改革也已经进行了七年多，尽管改革的成效有目共睹，预算制度对于现代公共治理的重要意义也得到广泛共识，但是诸多问题仍然未能求解。

　　“政府预算在某种意义上演变成了‘政府自己的预算’，距离“依法用好百姓钱”的目标，总还存在或多或少的差距。”在马蔡琛看来，涉及无数纳税人、千百亿资金的公共预算，依然没有能够引起广大公众的足够关注。

　　这一轮的预算制度改革，其直接动力并非来自于内部推动，而是来自于外部包括审计部门和立法监督部门的推动。上世纪90年代的审计风暴，曾第一次将部门预算执行的问题暴露于社会公众之下，社会上对此形成了强烈的反响，并成为启动预算管理改革的导火索之一。

　　内部改革动力的缺失导致中国的预算管理体制改革严重滞后。中国的市场经济体制改革是从上世纪80年代开始，而作为市场经济体制改革的一项重要内容的预算管理改革从90年代末期才启动。

　　另外一个导致滞后的因素是制度惯性或者说路径依赖。“政府预算和家庭理财相似，只要还能够维持下去就不会发生改变。”导致不能维持下去的事件是1994年的分税制改革。1994年分税制改革的最大成果就是划分清楚了各级政府财权，产权的清楚界定导致资源利用效率的提高。

　　“各级政府的财权清楚之后，就会谋划如何吃好自己的‘蛋糕’，各级政府就有了精打细算进行预算改革的内在冲动。”马蔡琛表示。

　　1999年6月，审计署《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》中，针对财政预算管理中存在的问题，就进一步改进预算管理工作提出了明确要求。由此拉开了20世纪90年代末期中国公共预算改革的序幕。

　　从此以来，中国预算管理体制改革先后进行了多项改革，包括部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购改革和政府收支分类改革。

　　其中部门预算是改革预算编制方法、细化预算编制的一项重要内容。将部门作为预算编制的基本单位，而预算由基层单位开始编，再进行层层汇总，所有预算资金全部落实到部门和项目，预算一经批复，不得随意调整。2007年财政部提供的部门预算数量比以往有所增加，提供部门预算的有教育部等大约40个部门。

　　而作为基础性安排的“政府收支分类改革”于2007年才开始推进。2007年的财政预算报告提出，“在今后的预算管理制度改革中，要稳步推进政府收支分类改革”。这是自建国以来中国财政收支分类统计体系最重大的一次调整。

　　按照预算报告中的安排，2007年起，中央预算的编制执行和会计核算按新的政府收支分类体系进行，这是与国际接轨的制度改革。

　　“过去我们的预算分类，是建立在计划经济基础上，看不出政府具体干了什么事。改革后则可以看清楚政府到底花钱干了哪些事，哪个部门用了多少钱，用在了什么项目上。”一位接受采访的专家如此阐述这项改革的意义。

　　部门利益造就“困局”

　　随着联合国国民账户体系（SNA）1993年版的发布，国际货币基金组织在征求各国意见后，于2001年正式发行了新版的《政府财政统计手册》，使得国际货币基金组织的财政统计核算体系与联合国国民账户体系的新标准保持一致。中国政府收支分类改革似乎更多参照了IMF于1986发布的政府财政统计体系。

　　2001年新版的《政府财政统计手册》较大的变化是，记录交易和其他经济流量的时间,改由权责发生制原则确定。而我国现行政府会计体系基本上采用的是完全收付实现制，至少在短期内还不具备过渡到权责发生制的现实基础。

　　“这种现实国情一定程度妨碍了我国的政府收支分类改革向国际政府财政统计最新口径靠拢的进程。”上述专家表示。

　　还有，预算法律的修订也落后于预算管理改革的实践。现行《预算法》是1994年颁布运行，到现在已经有十多年的时间，而这一轮预算改革是从上世纪90年代末期开始的，现行的预算法还带有某些计划经济的痕迹，法律修订的滞后制约了预算改革的推进。

　　此外，政府预算决策过程和公共政策制定过程分离。由于每年的预算草案都要提交3月份的全国人大审议，因此在预算决策过程中提出了要早编制预算，但是政府对未来年度的公共政策的安排包括经济政策的安排，在早编预算的时候并未出台，使得早编制预算的准确性大大降低。

　　预算执行和预算本身也存在分离，比如为社会所广泛关注的超收收入的问题。中国现行《预算法》规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批，对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。

　　在过去超收收入的处理方法，是在年度中间安排全年的超收，这种分配方法，可以让很多官员、决策者有很大的自由裁量权。光是2007年，中国财政收入就达到5.1万亿元，比当年3月份通过的预算案净超收了近7000亿元之巨，创下历年的超收收入之最。

　　而早在20世纪80年代，政府就提出要改善预算外资金的管理，后来提出了全口径预算，非税收入管理的问题，经历了20多年的改革实践，预算外的这个问题始终没有解决。

　　马蔡琛则认为应该更现实地看待这个问题：“政府预算外资金的存在是有其合理性和土壤的，否则就不可能20多年还不能消灭预算外资金，这实际上和财税体制也有关系，最主要的问题是预算内资金的分配，不能满足各个政府部门履行公共职能的资金需求，比如很多部门和机构，如果仅靠预算内拨款是无法运行的”。

　　王雍君则认为：“预算外资金问题所以迟迟不能解决，甚至有加剧之趋势，根本原因在于对部门利益（特殊的私利）的考虑压倒了对公共利益的考虑，反映的是预算制度、程序和实施机制上的缺陷。”

　　王雍君表示，必须要有根本性的改革才能解决这个问题。根本性的改革就是确保对公共利益的考虑能够压倒对私利考虑的那种改革。

　　共同治理才能跨越“藩篱”

　　马蔡琛认为，结合中国预算管理的现实在改革之初相对薄弱的管理基础上，以渐进的方式，重点解决诸如部门预算编制流程、国库收付制度操作规范等程序层面的问题，自然是符合国情的现实选择。但是当技术层面的改革基本完成之后，适时引向更深层次的运行机制改革，似乎是改革取得成功必须跨越的“藩篱”。

　　现在更加侧重的是技术路线上的规则与程序改革，缺乏对整体治理结构的综合考量。“政府预算实际上是涉及到政府各个部门之间的利益分配问题，也是切割财政“蛋糕”的过程，涉及到很强烈的利益冲突，首先需要一个对这种部门既得利益的承认过程，进而需要有一个利益协调的机制和平台。”马蔡琛说。

　　他建议，“比如通过立法监督机构的协调，通过预算过程的辩论，部门预算的听证会等，来提供这样一个共同治理的平台。”而所谓的共同治理，不仅包括政府预算部门、使用预算资金的各部门，还包括立法监督机构和审计部门，也包括新闻媒体与广大纳税人。

　　在他看来，对于公共性的理解，当前更多的是理解为满足社会公共需要，而忽视了另外一个层面，那就是纳税人的事情要由纳税人来参与决策。只有到了这一步，政府公共预算才不会是政府自己的事情，才是纳税人的预算。

　　可这种利益相关主体的共同治理模式仍待完善，也就未能通过构建更为完备的监督制衡机制，来进一步约束有资金分配权的部门（如各级发改委）预算资金配给中的自由裁量权。在当前的中国预算管理改革中，预算资金结构性配给的自由裁量权，不仅未能受到应有的约束，反而呈现日趋扩大的倾向，严重肢解了预算管理的统一性。

　　比如在现行预算模式下，各级预算内资金中资本性基础设施建设投资的年初计划由各资金使用者提交给同级抑或上级“发展与改革委员会”，作为总揽政府收支的各级财政部门确认总体的资金规模，而具体的资本性支出项目的优先次序的决策权，却由各级发改委决定。

　　“这就导致了各级预算中基础设施建设等资本性支出预算的预留资金比例过大，人为地形成了某些享有预算资金再次分配权的‘第二财政部’”。

　　王雍君认为：“目前行政部门和公共官员在预算决策拥有自由裁量权太大了，大大高于他们在理论上应有的权力。这是最根本的问题。下一步的改革，应该在限制、界定和规范自由裁量权方面多下工夫，在此基础上，应条理分明地在强化预算纪律、加强优先性配置和提高运营绩效方面‘三管齐下’。”

　　三个关键性的节点

　　马蔡琛认为，可以尝试改进由财政部门“单兵推进”预算改革的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构，这一过程有三个关键性的节点，首先是总额预算控制，总额预算控制是年度预算法案权威性的体现，尽可能提高年度预算编制与执行的准确性与刚性。尽可能杜绝预算超收现象，今后财政收支审计的重点，也应该适度向超收资金的使用倾斜。

　　其次是实施年度预算的分部门审议。马蔡琛表示，从广东等地预算改革的经验来看，也只有走到分部门审议这一步，才可能揭示出预算管理中的许多深层次问题。部门预算改革的推进，已经为年度预算报告的分部门审议，提供了重要的技术支撑，实施立法监督机构对年度预算分部门表决的条件已基本成熟。

　　“假设我是一个全国人大代表，如果对政府预算投否决票，否决票否决的是整个预算审议，而如果进行结构化审议和分部门表决的制度，单项考核的时候有利于揭示问题改进问题，也有助于减小代表在投票时的政治压力，对整个预算投否决票还是有政治压力，更好的监督作用。”一位专家如此解释分部门审议的意义。

　　最后是要赋予各部门较多的预算资金配置权能。马蔡琛表示，“预算资金如何才能有效率地使用，只有具体的资金使用者才最清楚。从这个意义上讲，需要把预算资金在‘人员经费’、‘公用经费’和‘项目支出’之间以及各项支出内部的具体配置权能，归还给各部门。也就是说,各部的部长就是自己的财政部长。”