《中国报道》：30年历次政府机构改革

　　盘点改革开放三十年来历次政府机构改革

　　编辑/本刊记者 赵菲

　　国务院行政机构改革是历届政府改革内容的重点之一，中国改革开放以后，政府机构改革大致每隔5年进行一次。1982年、1998年、1993年、1998年、2003年，每隔5年开始一场调整或者精简机构和裁减人员的改革。

　　事实上，经济发展、社会结构变迁，乃至人民的生活方式都在不断发生急剧变化，因而对政府结构与运行模式也不断提出新的要求，进而对国务院行政机构的设置和管理方式也不断提出新的挑战。

　　回顾二十多年来国务院行政机构改革的历程，专家坦言：“其为一个伴随着失败而不断前进的过程应该是一个比较客观的评价”，每次的改革都对解决当时最紧迫的问题产生了积极作用。温故而知新，了解这二十多年的历史有助于我们更好地把握17大之后的中国行政管理体制改革脉络。

　　第一次改革：“干部年轻化”

　　时间：发生于20世纪80年代初

　　背景：“文革”后开始启动改革开放政策，整个国民经济处于恢复建设和发展时期。国务院机构数量达到100个，有些部门副部长达到20来个。许多老干部落实政策，官复原职，这解决了“文革”期间导致的各种各样的历史遗留问题。但这又产生新问题，机构臃肿，人浮于事，达到历史最高峰。

　　改革要点：一是开始废除领导干部职务终身制；二是精简了各级领导班子；三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。这次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。

　　国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

　　专家评述：此次改革主要是提高政府工作效率，实行干部年轻化。改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。

　　第二次改革：首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”

　　时间：1988年

　　背景：改革到了1987年时机构和人员已经迅速回潮，由于当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。

　　改革要点：国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。

　　国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。如，撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委。撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。撤消国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部。撤消劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部。撤消国家物资局，组建物资部。撤消城乡建设环境保护部，组建建设部。撤消航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。撤消水利电力部，组建水利部。撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。

　　专家评述：1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。

　　第三次改革：首次提出“政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要”

　　时间：1993年

　　背景：中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设，首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标。

　　改革要点：1993年，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

　　政府朝着市场经济的方向转轨。政府职能开始全面转变。但当时因为一切刚开始，不可能很快到位，机构只能以此为基础进行局部性精简，所以成果有限。

　　专家评述：其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。但从学术观察的角度，当时计划经济时期形成的组织机构，变成了政府职能进一步转变的障碍。计划经济政府部门的利益集团借助其组织机构的存在，阻碍着政府职能转变和进一步深化改革开放。

　　建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年的机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部??机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年的改革又撤消了能源部，设立了电力部和煤炭部。

　　第四次改革：涉及面最广、改革力度最大

　　时间：1998年春

　　背景：当时政企不分的组织基础、机构设置与社会主义市场经济发展之间的矛盾日益突出。

　　改革要点：1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

　　国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，把计划经济色彩的经济部门撤并，铲除计划经济利益集团的组织基础，给政府职能转变提供组织机构的空间。这次改革，大多数经济部门都合并到经贸委，成为经贸委下属的若干个部级总局，集中等于弱化，总局等于是过渡。经过3年的过渡，2001年9个总局中7个撤销。

　　专家评述：1998年改革的历史性进步是政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这样，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。到目前为止我们都还在享受这个成果。

　　第五次改革：进一步转变政府职能

　　时间：2003年3月

　　背景：中国加入世贸组织的大背景之下。

　　改革要点：2003年的机构改革没有大幅度精简机构，也没有大幅度转变职能。设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家药监局、安监总局等。

　　新一届政府继续进行政府改革，政府组织继续调整，政府职能进一步转变，上次改革没有解决的遗留问题局部得到了解决。如外贸部，1998年因东亚经济危机而保留，此次撤销，和经贸委的一部分组成商务部，而计划经济委员会也被撤销，与经贸委的一部分组成国家发展与改革委员会。这次改革，主要为调整内部机制。特别是为应对入世过渡期的即将结束，加快了法治政府的建设步伐。

　　专家评述：这次改革重大的历史进步在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。

　　在市场经济不完善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。与此同时，全社会对公共服务的日益增加的需求使得政府体制仍然依赖于行政机关的复杂运作。

　　总结：历次政府机构改革都是针对当时行政管理体制所面临的主要矛盾而进行的。或者是破除旧的经济体制遗留的政府机构利益，或者是建立适应新政府职能的机构，或者主要解决人员膨胀问题。由此可以说，下一次政府机构改革主要是要解决现在所面临的主要矛盾。