“审计风暴” 突出制度建设（图）

　　国家审计署1月30日发布了2008年第1号公告，公布了2006年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果，公告指出，国务院各有关部门和单位按照全国人大常委会的决议和国务院常务会议的要求认真整改。截至2007年10月底，各被审计单位已追回或归还被挤占挪用的资金41.95亿元，据审计建议完善各项制度规定305项；审计发现的117起涉嫌违法犯罪案件线索移送纪检监察和司法机关查处后，已有88人被依法逮捕、起诉或判刑，104人受到党纪政纪处分。

　　公告一方面表明政府反腐败的决心和态度，另一方面也说明国家审计署在反腐败的道路上任重而道远。

　　记者了解到，自2003年发布第1份审计公告以来，审计署至今已发布了25份审计公告。从刚开始每年6月份人们所期待的“审计清单”、“审计风暴”直至现今日常的审计公告，人们对待审计工作的态度日趋理性。在2008年第1号审计公告中，我们不难看出政府审计由突出真实性、合法性向突出效益性的转变。从内容上看，往年的审计公告着重于披露审计机关查处的问题和提出的建议，涉及到整改事项的较为笼统。

而这次公告全篇披露的是被审计单位对审计或审计调查结果的纠正情况，既有传统的对被挤占挪用资金的追回或归还，也有对违法犯罪案件的查处，更主要的是突出了制度建设和加强管理，抓住了违规违纪问题的根源，突出了政府审计的建设性作用，为审计成果转化为行政力和生产力提供了平台，体现了审计工作在经济上和社会上的效益性。

　　审计公告不等于“审计风暴”

　　自2003年审计署开始逐渐披露中央部门预算执行审计结果时，全国上下都记住了这个难忘的词：“审计风暴”。及至今日，审计依然继续，风暴却已不再，它变得越来越温和、越来越理性。众所周知，我国审计实行的是行政模式，审计机关受同级人民政府和上级审计机关双重领导，其本身行政执法权有限，主要职责在于发现问题，也就是“打雷”。显而易见，自身定位决定了审计机关只能“打雷”而无法“下雨”。

　　公众之所以关注“审计风暴”，是因为他们没有想到会有那么多的财政资金被违规使用、纳税人的钱被蚕食、老百姓的血汗钱被浪费。自看到第1号审计公告起，公众心中就有了一个逻辑定位：审计公告中有没有哪些部门、哪些单位、哪些人的问题？违规违纪的金额是不是一年比一年多？违规违纪的部门还是不是去年的单位？于是，每年6月人们就盼望着一份“审计清单”，期待着一场“审计风暴”。然而，审计公告并不能全部形成风暴，公告只能把公众应该知道的告诉公众，相对而言，风暴是一时的，公告是长期的。面对审计公告，有人慨叹“审计难，处理更难”；有人谴责“屡犯屡审，屡审屡犯”；有人赞赏审计的大胆和透明；也有人叹息审计的无力和无奈。但更多的公众不仅是希望看到有哪些部门存在问题，更渴望看到其负责人该承担什么样的责任，以及怎样避免发生类似的问题，怎样才能从源头上遏制违规违纪问题，从这种意义上说，“下雨”其实比“打雷”更重要。

　　从2008年第1号公告中不难看出，该公告逐项列出了被审计单位的整改措施，向社会公众全面系统地提供了政府相关部门有关整改的真实可靠的信息，实现了审计监督、舆论监督和社会监督的有机结合，有利于促进社会各界关注、参与和监督国家财政收支活动，也有利于推进提高政府部门的公信力和执行力。

　　《审计法》第三十六条规定，审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。但近年来，审计署逐年加大审计结果公告力度，把审计监督与社会监督、内部监督与舆论监督紧密结合起来，加大审计结果公告的改革力度，使审计公告成为审计机关落实审计结果，加强审计整改工作的一个重要组成部分。相信不久的将来，看到日常的审计公告对老百姓而言就像是每天的“新闻联播”而不再是定期不定期的“电视剧”集中播出，看到2008年1号这样的审计公告对老百姓来说将是家常便饭而不再是“审计风暴”。

　　正确看待国家审计体制

　　学术界传统观点认为：目前国际上主要有四种国家审计体制：议会型、司法型、独立型和行政型。我国实行的是行政型审计体制。目前在世界上采用行政型体制的国家比较少，议会型最多。采用议会型、司法型和独立型的国家占80%以上。

　　清华大学会计研究所教授郝振平认为，现行审计行政体制的好处在于它建立比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开。但他同时表示，这种体制在审计独立性上存在明显的弊端。他认为，这是政府内部审计监督，而不是真正意义上的、独立的外部审计。高级审计师、中国人民大学博士陈宋生认为，现行审计体制决定了审计机关的地位是不可能超越它的审计对象的，它们本身是平级单位，这种平级使审计机关很难发挥它的作用，这不是靠提高审计人员的素质就能解决的。

　　中国人民大学商学院教授宋常讲：不能排除新体制探索的必要性，可以在理论上作大量的分析和论证，也可以在特定地区、特定行业进行某些探索性的试点。“但目前要把现行体制推倒重来，恐怕不太合适，因为它不利于审计工作的正常开展，也不利整个经济监督体制的正常运行。”他说，“从目前看，这种体制基本上符合我们国家的现行状况，改变的可能性不大，因为现行体制运行还可以，还是不错的。”

　　审计署审计科研所副所长、中国审计学会副秘书长崔振龙表示，现有审计体制有它的优点。一方面，方便服务于政府中心工作。另一方面，对发挥审计的建设作用也有积极意义。在政府领导下，审计提出的改进建议更容易落实。崔振龙强调，决定谁来领导审计要考虑预算管理体制问题。如果预算管理体制把审计作为一个必要环节，立法机构又在预算管理中确确实实发挥作用，那么审计为立法机构服务可能是比较好的。但问题是目前的预算管理体制并不如此。他主张，立法机构和政府在预算管理中谁发挥的作用大谁就应该领导审计。对预算管理，现实中政府发挥的作用比人大更重要，那么审计应该服务于政府，这是问题的核心所在。

　　依照《宪法》及《审计法》等法律规定，审计部门审计监督的主要是同级政府部门的预算执行。国家审计署主要审计监督其他各部委单位，向国务院总理提出审计报告；地方审计机关审计监督同级政府部门，向本级政府和上一级审计机关提出审计报告。以目前的情况而论，这种体制的好处是，在行政强有力的情况下，如果得到国务院和本级政府的足够重视和支持，审计部门的工作会比较有效地推进，所谓的“审计风暴”就能有力地说明这一点。但是，它的局限同样明显：如果审计工作没有得到中央政府或者地方政府的足够支持，由于审计部门的级别和权限所限，审计的难度可想而知，效果也无法保证。

　　从全球范围来看，主流的审计制度是审计隶属于立法系统，完全独立于政府，这是采用最多的制度设计。另有审计机关属于司法系统的，即审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，它显示了国家对法治的强化。鉴于我国的国情和建设法治社会的长期性，短期之内，强化审计机关的职能，提高审计机关的地位，是保证审计工作有效开展并取得积极效果的必需之举；而从长期来看，使审计机关独立于行政系统是更为有效的制度安排。只有这样，才能使审计不再成为不该成为的“风暴”。

　　整改情况不容乐观

　　审计整改是被审计单位根据审计机关依法审计所做出的处理决定及提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程。近年来，审计部门重拳出击，揭露了一系列大案、要案，查出了一些重大违规违纪问题。公众在为审计敢于顶住压力、依法严格履行审计监督职责击掌叫好的同时，也为一部分审计出来的案件最终“没了下文”，为某些被审计单位“年年审年年犯”感到十分困惑甚至愤怒。

　　屡查屡犯，整改工作不到位的情况，主要由以下几个方面的原因造成。一是整改工作的外部环境有待进一步改善，一些地方的党委、人大、政府对审计整改工作不够重视，支持力度也不够，审计机关往往独木难支。二是少数被审计单位存在避重就轻、敷衍了事、故意拖延、蒙混过关等错误认识，整改不彻底。三是做法不科学。现在审计机关普遍采取的是“谁审计谁负责”的原则，即由审计项目的审计组长或主审人员负责跟踪落实整改情况，并兼顾指导被审计单位整改和资料收集工作。这样做的好处在于审计人员熟悉情况，工作可以保持连贯性。但由于审计任务繁重，审计人员既要进行审计查处，又要监督整改，实在是“分身乏术”。四是执行有障碍。对于被审计单位拒绝或拖延整改的行为，现行法规缺乏明确的处理处罚依据。一些审计建议也不具有强制性，难以落实到位。

　　2007年，国务院召开了审计整改工作专题会议，这充分说明国家对这项工作的重视，为审计整改工作的深入开展创造了良好的环境。国家有关部门应补充完善现行法律法规，从宏观层面上明确整改工作的责任和义务。这包括，整改工作的负责人、时间要求以及相应的罚则，并明确审计机关在整改工作过程中的责任。在审计机关内部，要在审计业务程序上增加“监督整改”为必经环节之一，将其与审前调查、现场审计摆到同等重要的位置，并制订相应的实施细则，以便审计人员学习掌握。要建立被审计单位向审计机关、审计机关向同级政府、政府向同级人大定期报告审计整改结果的制度，积极构建审计整改工作联动机制，建立健全审计整改的跟踪检查制度、责任追究制度和结果公告制度。将整改列为部门和单位年度目标考核的重点之一，从制度和机制层面促进提高整改效率和效果，可以促使查出的问题得到有效解决。审计机关应强化和规范审计整改工作。要明确界定审计机关与被审计单位、相关部门的工作职责，审计管辖之外的整改应由外部各方面分工负责，形成促进和监督被审计单位全面整改的整体合力，提高审计整改结果的综合利用效果。

　　面对审计整改工作不到位的现象，我们不能仅仅依赖于审计部门，需要人大、政协、纪检、监察等监督机关和中央各部门携起手来，所有的监管部门都能够行动起来，共同打造一个良好的审计整改工作环境，追究相关责任者的责任，让其无处藏身。

　　期待“风暴”不再，公告依旧

　　审计公告制度主要是增强政府审计行为的公开透明度，我国2002年开始实施审计公告制度。在审计长李金华看来，增强审计工作的透明度，促进政府行为公开化主要包括：如实全面地向政府报告审计结果；按照政府的要求向人大常委会报告审计工作情况；实行审计结果公告制度，增强审计工作的透明度。

　　关于公开审计报告，《审计法》第三十六条规定 “审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。这里的用语是“可以向”，而不是“应当向”。换言之，向社会公布审计结果是审计部门有选择的义务。据此，看看审计署早在2004年就作出的“力争在2007年审计结果全部公告”的承诺，再看看历年来审计报告的不留情面，审计署致力于建设透明政府、广纳社会监督的决心无需怀疑。

　　通过几年的审计公告，我们发现以“集中点名”较之于“日常点名”，我们更看重后者。当前，审计结果公告制度已然建立，审计查出的重要案例主要都通过公告形式向社会公布，没有必要像在建立审计结果公告制度之前那样在审计工作报告中列举许多具体事例。同时，限于篇幅，审计查出的所有重要案例也不可能一一列举。一个正常的、健康的、理性的社会，所有的公共事务都应该按照其自身的逻辑运转，运动式、风暴式的运作或许会有短期的成效，但以长远计，需要制度化、常态化的运作。可以想象，“审计风暴”的威力仅仅在每年的6月下旬才“来也匆匆”，其对被点名单位的威慑力也常常是“去也匆匆”。除了上面两个因素，日常点名更能发挥社会监督的威力。因为日常点名，公众和媒体可以有较多的精力关注和报道有关问题，追踪问题的解决，从而让审计效力持久发挥。温家宝总理说：政府要“对人民负责，接受人民监督”。审计报告向社会公开是接受人民监督的一个重要指标。人们称赞审计过去所做的工作，更对未来寄予厚望。只有把审计过的财政预算单位情况，较为详细地公开公布，才能发挥社会舆论、新闻媒体、人大等全方位的监督作用，才能震慑违规违纪单位、发现犯罪线索。应该把这种做法制度化和常态化，不点名不是制度化和常态化，更不是理性化。也不利于发挥全方位监督财政资金使用情况的社会效果，更不利于监督问题的整改、纠正和处理，所以我们期待审计报告的日常点名。

　　党的十七大报告也提出：“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”随着国家和社会经济的不断发展，政府执政理念的转变和政府宏观经济调控能力的增强，国家必将加大审计力度，通过审计促进政府行为的实施产生良好的经济效益和社会效益，实现国家和社会经济的可持续发展。期待审计机关按照党和国家的部署，加大审计力度，严惩违规违纪责任人，切实维护人民群众的切身利益，向党和人民交出合格的答卷。