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机构改革30年精简为表 转型为里 民生为重

  本报记者 翟瑞民

  适逢改革开放30周年,政府机构自身迎来了它的第六次“革命”。

  回望前五轮轰轰烈烈机构改革,成效显著也罢,“原地打转”也好,中国行政管理体制为适应经济社会发展而迈出的每一步都令人瞩目。

  纵观历次机构改革不难发现,“从计划经济转化成市场经济,从管理型政府转变为服务型政府”,这是始终贯穿的一条红线。

  五次改革的征程

  1978年的十一届三中全会也开始把人的注意力转移到经济建设上来,对权力过分集中的经济管理体制也开始进行改革。邓小平当时在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》一文中指出了“机构臃肿,层次重叠,手续繁杂,效率极低。政治的空谈往往淹没一切”的问题。他说:“如果现在再不实行改革,我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”

  此后,伴随中国三十年来从传统经济模式向现代经济模式转变,从计划经济到市场经济发展模式的转化,作为上层建筑一部分的行政管理体制也经历了五次较大规模的调整。从1982年开始,机构改革以基本每五年一次的频率进行。

  仔细观察可发现每一轮改革都有其明显的针对性。

  1982年:提高政府工作效率,实行干部年轻化;1988年:转变政府职能;1993年:适应建设社会主义市场经济的需要;1998年:消除政企不分的组织基础;2003年:以行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效为目标。

  经常以“精简机构,精减人员”为切入点的历次改革,机构数量自然成为改革成效的检验台。

  1981年,由于“文革”后一些老干部又重新回来工作,当时国务院的部门达到创纪录的100个,后来经过1982年的精简,这个数字变成61个,工作人员总数从原来的5.1万人减到了3万人。

  1988年改革后,国务院共有66个部、委、局,人员编制比原来减少了9700多人。1993年,国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个,人员减少20%。1998年,除国务院办公厅外,国务院组成部门由原有的40个减少到29个。2003年,国务院组成部门维持在28个。

  不少人认为,1998年时任总理朱?基主导的机构改革是动作最大,成效也最为明显。当时,撤销了几乎所有的10个工业专业经济部门。在一定意义上说,撤销工业专业经济部门就是取消了国家与企业之间的“二道贩子”,政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。

  那些几度沉浮的部门

  三十年中,中国行政管理体制的变迁是在中国经济增长的大环境下逐步进行的,所以每一轮机构改革中,部门的设置都体现出了当时阶段性的需求。

  计划经济时代,政府要全方位负责,大到整个国家的外交国防,小到老百姓的吃饭穿衣,这就导致政府部门设置的微观化、交叉化和全面化。比如当时的机械工业部下就有九个部,有管常规机械的,有管电子的,有管兵器的,有管飞机的。当时一个部,除了一个正部长,它可能还有十几个分管各方面工作的副部长。

  改革开放后的机构改革,目标就是要把政府涉足经济社会领域的部分“撤”出来,要变成一个圈外的监管者。这就要求政府自身也要表现出高超的改变与适应能力。

  1982年,国务院设立国家经济体制改革委员会,其地位特殊,当时主要负责推动中国从计划经济体制向市场经济体制转变。1998年改革时,社会主义市场经济基本成型,这个机构也完成了历史使命,自然在本轮改革中退出历史舞台。

  在计划经济年代有极其重要地位的物资部门,1988年达到其辉煌的顶峰,国务院组建了物资部。但五年后,随着中国确立建立社会主义市场经济体制的目标,物资部就彻底消失在了中国行政机构的名单中。取代其部分职能的是国内贸易部,以及再后来重新恢复的商务部。

  再比如近几年来,中国经济发展导致对能源需求的急剧增加,组建能源部的呼声一浪高过一浪。实际上在1988年的机构改革中,全新的能源部已经亮相。不过,由于涉及煤炭部门、石油部门、电力部门、核工业等多方利益,有的部门不愿意参加,有的部门中途退出,致使能源机构名不副实,被架空的能源部难以履职。1993年,能源部被撤消。也就是在那一年,中国成为石油净进口国。

  本次机构改革方案是设立由国家发改委管理的国家能源局。但这个安排与设想中的能源部还有相当距离。而设立新的能源部,同样遭遇着过去利益纠缠不清的老问题。

  另外,已在2003年撤消的国家经济贸易委员会,数十年间就几经沉浮。有人甚至认为,把它看做中国经济转轨过程的缩影。

  国家经济贸易委员会的前身为成立于1956年的国家经济委员会,1970年并入国家计委,1978年重建;1982年吸纳国务院多个经济主管部门后一跃成为经济超级部门之一。然而至1988年整个机构即被撤销,又于1993年重建并改名为国家经济贸易委员会。至1998年机构改革,经贸委吸纳10个原部级经济部门,规模及权力均攀至顶峰,被称为“小国务院”。仅仅五年之后,另一个“小国务院”国家发展和改革委员会出现了。

  职能转变的新尝试

  实际上,自新中国成立,以精简机构为目的的行政机构改革从未停止。但当时的改革仅仅着眼于传统行政体制的外部特征,它主要是权力在各级政府和政府部门之间的移动,其管理职能与管理方式没有根本改革。

  历次改革都以“精兵简政”为主要目的,但因为政府机构过于庞大,部门利益复杂,使改革遇到了不小的阻力。政府改革要“革”自己的命,砸碎自己的饭碗绝非易事。五轮改革也不得不经历着“精简?膨胀?精简”的过程。

  有分析认为,2008年的改革方案,政府高层采取了高度的保密措施,主要就是防止干扰,尤其是防止与“大部制”改革有着密切利益关系的“利益部门”和“利益集团”的干扰,这也是过去政府机构改革的经验和教训。

  1979年邓小平就提出,政府机构改革是一场革命。1998年,当时的国务院总理朱?基更是用“地雷阵”“万丈深渊”形容改革面临的困难。媒体称,1998年的两会期间,他在人大湖南代表团参加讨论时说:“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事!”

  进入新世纪后的机构改革,已经逐渐摆脱“为精简而精简”的老模式,新的改革方向更多转向了转变政府职能。此时,改革的核心问题不是政府机构的调整,而是政府职能的界定。

  中编办负责人日前表示,当前行政管理体制与经济社会发展要求还有不适应的方面,主要是政府职能转变还不到位,政府机构设置还不尽合理,部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出,有些方面权力仍然过于集中,且缺乏有效制约和监督等。因此,必须深化行政管理体制改革。

  国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯表示,2008年的大部制改革是权力机构调整的重要切入点,中长期目标是建立一个决策、执行、监督这三者相互协调,又相互制约的权力机构。

  改革三十年后,现代社会对政府的要求不再是经济层面的“管家”,而是公共事业公共服务领域里的“保姆”,政府更应该在市场容易失灵的领域里施展拳脚。

  (未经授权,不得转载)

(责任编辑:悲风)

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