城市化加速土地出让呼唤制度变革

　　季谭

　　全国已普遍执行的国有土地使用权出让招拍挂制度存在土地出让信息披露不充分、人为设定限制条件的问题

　　我国农村土地分为两种，其一为耕地18.27亿亩；其二为集体建设用地，这主要包括农民宅基地、村庄建设用地、乡镇企业用地。

　　随着城市化加速，其中耕地面积每年都以数百万亩规模减少。其中大多由政府征为国有，转为城市建设用地。为确保13亿人粮食供给，决策层要求守住耕地18亿亩“红线”。但有政协委员、人大代表认为，如果耕地每年仍以三四百万亩速度递减，那么“红线”终会被突破。

　　现行体制下，土地垂直管理、上收土地审批权，可能暂时遏制土地滥用，但并非保护耕地的根本之策。

　　完善征地制度

　　“所谓实行最严格的耕地保护制度，其实就是实行最严格的政府审批制度，强化了土地管理部门的自由裁量权。”中国社会科学院工业经济研究所副研究员曹建海指出。

　　1997～2005年，我国耕地从19.51亿亩减少到18.31亿亩，9年中减少耕地1.2亿亩，国土部咨询研究中心副主任刘文甲对《第一财经日报》表示，土地已“过度非农化”，仅“十五”期间城乡建设用地就增加了1.6万平方公里，五年中每人就多了10多平方米城乡建设用地。

　　近年来，开发区尤其是省级以下开发区“遍地开花”已成为事实。据国土资源部统计，全国共有各级各类开发区3837个，平均每省有100多个，仅浙江一省就有各类园区和开发区800多个。

　　但由于中央强化土地调控，地方政府用地指标很紧张。一些市县政府为规避土地紧缩政策，在没有征用土地的前提下，一些企业与农民集体组织签订“租地协议”，来“以租代征”，用于工业或商贸建设，甚至开发“小产权房”，导致相当多的耕地突破政策变成了建设用地。

　　伴随着“土地调控”政策，“以租代征”成为土地违法的“新花样”。所谓“以租代征”，是指违反土地规划和计划管制，规避农地转用和征地审批，以出租(承租)、承包等方式，用农民集体土地搞工商企业项目。即“不经征用审批，以出租或承包为名，把农用地转为非农建设用地”。

　　清华大学教授白重恩分析，土地问题的突出表现是缺乏统一市场，其症结为现行土地制度和快速城市化存在根本矛盾。

　　“低价征用、高价出让”已成为各地政府通过征地增加收入的“第二财政”。“近十年来征地这个环节，在城市化进程中征用农民土地，拿走的资金至少有2万亿。”全国政协委员、清华大学教授蔡继明告诉《第一财经日报》。

　　到2005年，每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元，与1995年相比，政府与集体和农民个人的收益比由此拉大为4.8∶1，也由此导致近十年征地纠纷不断。

　　国土部“征地制度改革研究”结果表明，现行征地制度有“三乱一难”：即征地范围乱，远远超出“公共利益”范畴；征地补偿乱，不依法补偿较为普遍；征地费用分配乱，征地补偿费用在集体经济组织和被征地农民之间分配不合理。

　　由此，国土部将征地制度改革定位为“对现行征地制度完善”，核心问题是“征地补偿标准的制定”。

　　土地出让金分配不均

　　“土地出让金”，指国有土地使用权出让的收益，即“地价”。在实际操作中，地方政府获得土地出让金后，一般先支付各种土地规费和征地补偿；此后如有净收益，则多用于城市建设和土地开发，而用于农业和农村的比例其实很低。

　　国有土地供给不足导致我国新增建设用地95%以上属农村集体农用地。

　　1月30日的国土资源管理工作会议透露，2007年国土部门推进建设用地招标拍卖挂牌出让和矿业权分类出让，由此获得出让土地收入超过9000亿元。

　　不过，这么高的土地出让收益，农民所获不多。

　　《土地管理法》规定，农村土地“农民集体所有”，为此，集体土地所有权证大多发给了村民委员会，使村民委员会成为实际所有者，而个体农民权利地位不明，从而征地中的补偿内容、补偿对象、征地补偿费用的分配不能合理到位。

　　法律要求，国家建设征用土地，按被征用土地原用途进行补偿，要求征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6～10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人补助标准是该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。

　　而在实际补偿中，国土部有关人士透露，由于土地年产值不确定，补偿标准差距很大，征地者为了“少花钱，多办事”，在法定范围内尽量压低征地补偿费。

　　“被征地土地收益分配格局为：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。”蔡继明调查得知。

　　农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐计算，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿仅够农民23年生活费用，北方地区补偿还不够20年生活费用。

　　1998年住房商品化改革后，农民开始在集体土地上出租出售标准厂房、小产权房以求收益。在征地补偿费用不成正比的情形下，国家土地督察北京局调查发现，73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地，但“以租代征”行为并没有通过行政部门许可。

　　不过，广东、江苏实践却证明，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既降低了企业用地成本，又保证农民长期分享土地增值收益，地方政府还可获得企业税收和土地使用费。

　　“既然政府垄断工业用地出让弊端多多，还不如让农民集体建设用地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员刘守英说。

　　为此，中国人民大学土地管理系教授严金明认为，有必要修改《土地管理法》中相关条款，废除按“土地原用途”计算补助费用的规定，改按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费。

　　集体建设用地流转之变

　　在耕地之外的农村土地属集体建设用地，“集体建设用地亟须明晰产权，通过流转实现其市场价值。”土地专家指出，特别是在广东省等沿海地区，这种要求来自企业和农民集体，也来自基层政府。

　　2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对集体土地流转问题进行了界定：在符合规划前提下，村庄集镇、建制镇的集体用地可以依法流转。

　　中国土地勘测规划院高级工程师李珍贵发现，珠三角地区通过以出让、转让、出租和抵押等形式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%。

　　北京大学经济学教授周其仁指出，这意味着“集体”依然是土地流转的真正主体，这种产权结构极不利于农业结构的重组和农业剩余劳动力的转移。

　　“在流转试点中，一些地方集体建设用地的流转未经规划许可，流转前的集体建设用地来路不正，而且很多集体建设用地使用权转让或出租为商品房开发。”国土部一位官员曾对《第一财经日报》表示，在这种情况下放开集体建设土地流转，难以切实保护耕地。

　　“农村集体建设用地放开，意味着征地范围缩小了。”黄小虎解释。如果农村集体可以合法地与工业企业等谈判，自主地市场化出让集体建设用地，就大大压缩了征地范围，有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，从而为政府制定征地补偿标准提供参照系。

　　全国政协委员、成都市人大常委会主任骆隆森对该市土地进行数据统计后表示，成都耕地使用权流转面积达19.36万亩，占全市耕地总面积的3％。他认为，这是对家庭承包责任制的有益补充和完善。

　　不过，全国政协委员、中央党校教授王瑞璞却向《第一财经日报》表示，农村出现土地使用权流转还存在不少损害农民利益的现象。如有的随意改变土地承包关系，有的把土地使用权流转作为增加乡村收入的措施，有的借土地使用权流转之名随意改变土地农业用途等。

　　但农村集体建设用地的管理方式仍过于松散，其权利主体的多样性和复杂性，给土地流转造成诸多障碍。为此，日前国务院办公厅颁布文件，严令禁止地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。

　　“招拍挂”之难

　　刘守英告诉《第一财经日报》，土地乱象根源在于现行土地制度安排，严厉的行政措施后必须有制度性改革跟进。

　　我国土地“招拍挂”制度最早始于2002年国土部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。2001年，我国以招拍挂方式出让的土地面积仅0.66万公顷，成交价492亿元；5年后的2006年，我国招拍挂出让土地面积6.6万公顷，成交价5492亿元，分别比2001年增长了9倍和10.2倍。

　　白重恩分析，土地交易至少有三类不同价格：一种是土地“农转非”时政府支付给农民的价格；一种是商业用地通过“招标、拍卖或挂牌出让”形成的价格；还有一种是非商业用地通过“协议出让”价格，三种价格差别很大。

　　市场应该是统一的，应该有一个共同的价格形成机制，取消“协议出让”，所有商业用地统一实行“招拍挂”制度。

　　事实上，早在2006年9月“国发31号文”就要求“工业用地必须实行招拍挂”，2008年1月7日，国务院《关于促进节约集约用地的通知》指出“工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格”。

　　同时针对诸多城市开发商“囤地”问题，要求“未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书”。

　　这意味着，目前由各地政府建设部门主导编制的城市规划和村镇规划，都必须与土地利用规划相衔接，此后市县政府用地的自由度会缩小。

　　“目前，全国已普遍执行的国有土地使用权出让招拍挂制度存在土地出让信息披露不充分、人为设定稀奇古怪的限制条件、竞买人恶意串通以及国有企业或上市公司盲目高价竞买等四大问题，该制度亟须加以改善。”全国政协委员、祈福新村董事长彭磷基向记者呼吁。

　　他举例说，比如投标单位统一制作标书，而陪标单位只管盖个公章，招标人与投标人里应外合，发布不对称的招投标信息，减少、限制和吓阻潜在投标人入场，“这种现象在一些不发达地区尤为严重。”彭磷基说。