侯利红
“部门起草法规就必然代表了部门利益?二者之间没有必然联系。”
接受《第一财经日报》专访时,全国政协委员、国务院法制办副主任张穹认为,目前由部门起草部分法律法规仍有必要,但国务院法制办应加强审查,避免部门利益法制化。
今年的两会期间,有人提出,现在很多规章条例都是部门在制定,又是他们解释和执行,权力部门化、部门利益化比较严重,决策、执行、监督集中于一体。
而这种疑问,大众已经不是第一次听到。
目前仍有必要
《第一财经日报》:最近,有人提出,现在很多规章条例都是部门在制定,又是他们解释和执行,权力部门化、部门利益化比较严重,决策、执行、监督集中于一体。对此你怎么看?
张穹:目前部分规章、法规是由(政府)部门起草的,然后交由国务院法制办来进行审查,有一部分综合性的、内容比较重大的,就是法制办直接起草。针对这种状况,也有人在议论,是不是该由部门起草改为法制办来起草,以防止部门利益法制化。但从目前的情况看,还难以这样做。
原因有两个,一是各个部门在实际中履行自己的职能,涉及到他们自己的职责,他们知道哪个问题需要解决,哪些问题有紧迫性,对执法中可能存在哪些问题会了解得会更具体。因此,部门起草更有针对性。
其次,因为当前经济、生活立法的量很大,仅仅依靠哪一个机构都办不到。
因此,目前,由部门来起草部分法规、部分法律是有必要的。但法制办应该加强审查的功能,避免部门利益法制化。
8种措施加强审查
《第一财经日报》:法制办采取了哪些措施来加强审查的功能?
张穹:目前,法制办采取了8种措施来加强审查功能。
第一,就是要把法规草案广泛征求利益相关方的意见,特别是和起草部门利益交叉的相关部门。要求要举行听证会、论证会,要进行实际调研,要把国内外同类型的法律法案进行综合比较。对只要不涉及国家秘密、安全的法规法案,都要公开地征求社会公众的意见,法制办专门有一个网站来刊登这些征求意见的草案。
第二,在对这些意见进行综合分析之后,对草案进行修改修订。有的在进行了很多次修改后,甚至重新起草。因此,其中那些部门利益比较突出的条例基本上被纠正、抹平了。
第三,要进行反复的协调,就是把部门利益和其他相关方的利益进行综合平衡。
第四,当一个部门履行一些行政许可、审批和其他一些法定权力的时候,都要有相关联的一些责任,要把权力和责任结合起来。这都是约束、制约不同部门利益的规定。
第五,召开一些国际专家的论证会,解决法律设置的权利、义务的特殊性和平衡性。有的要请国内外的专家进行广泛论证。
第六,在实践性上听取意见,法律法规调节管理的相对人,要听取他们的意见,被管理人有什么要求和反映。
第七,以上程序走完后,还有国务院法制办的会议,将这些法律法规草案从内容到形势,从章节到子句,都进行深入的讨论。在章节中进行思考,在标点符号当中进行摸索,在逐字逐句中进行查询。
第八,遇到重大问题协调不下来,有重大分歧的意见,各个部门互不相让,那其中某一项职权(某一条)就不写了;或者是有重大问题不能达成一致又必须要写的,那就要报国务院领导来决定。
并不必然代表部门利益
《第一财经日报》:这种“不写了”的情况经常出现吗?
张穹:经常遇到。
把这些工作都做完以后,这个法律法规就比较成熟了。最后,没什么争议了,再提交国务院讨论。
一般来讲,法规由部门起草必然关联到部门利益法制化,这个说法是不准确的。目前部门起草法规的状况不能改变,但并不意味着,部门起草法规就必然代表了部门利益,二者之间没有必然联系。经过八个步骤的审查,那些突出部门利益的法规早就被改得面目全非了,“根本就过不去”。
《第一财经日报》:如何解决立法过程中信息不对称的问题,以避免立法过于倾向一方?
张穹:关于立法过程中的信息不对称问题,这个确实存在。比如,中国数亿农民的利益诉求渠道确实比较窄,他们的声音不大,很多农民也不看报,也不上网。我们现在就是尽量扩大宣传,扩大征求意见的范围。(本报记者孙荣飞对此文亦有重要贡献)
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