严惩矿难责任人不能代替对制度的完善

　　严惩矿难责任人 不能代替对制度的完善

　　??对煤矿企业行政许可制度有关问题的思考

　　彭忠义

　　山西临汾市2月24日召开洪洞瑞之源煤业公司“12?5”特大瓦斯爆炸案公判大会，16名责任人分别被判处有期或无期徒刑。

　　但是，经验证明，防止矿难的发生，有赖于经常化的监督检查制度的完善和落实，而不能寄希望于几次集中打击行动或加重事后处罚的震慑作用。这让人再次想起，虽然国家安监局李毅中局长对企业生产中暴露出的监管不力和安全漏洞，一次次的表示震怒，但最终也没有能够阻止矿难的发生。

　　“六证齐全”却又“五毒俱全”

　　对湖南娄底、广东兴宁、黑龙江七台河等矿难所暴露出的监管不力、违规作业问题，李局长都无一例外的表示了强烈的愤怒，予以斥责，表示要严格查处，但山西洪洞“12?5”特大瓦斯爆炸的根源依然是监管不力，据查，该矿长期存在着“超层越界，非法盗采；违规作业，以掘代采；管理混乱，严重超员；有章不循，监督不力”等严重问题。

　　这不得不引起我们思考这样一个问题：在煤矿企业的六个证照中，“煤炭生产许可证”、“安全生产许可证”、“矿长资格证”和“矿长安全生产资格证”，都是针对安全生产管理而设立的，为什么仍遏制不了矿难的发生？

　　按照相关法律法规规定，煤矿企业取得这些许可证有严格的条件，即只有企业的设施、设备齐全，达到了安全生产规范的要求，生产工艺流程设计符合安全生产制度规范；工人、特别是与安全有关的重要岗位的人员培训合格；矿长经过培训，具备组织生产的能力，并且经过了政府监管部门的认可，才能取得许可证。此外，发给企业许可证的监管部门，要定期或不定期的对企业进行检查，发现其不符合许可条件时，要撤销其许可证，待整改合格后，再恢复其许可。

　　关于安全生产的制度不可谓不健全，取得许可证的条件不可谓不严格，对监管部门的监督检查要求也不可谓不细致，为什么还出现“六证齐全、又五毒俱全”这种情况呢？这就需要找一找许可证制度本身的原因，即这一制度是否科学、能否发挥作用？

　　多头许可导致责任主体不清

　　每一次矿难发生后，查找原因时几乎都有“许可机关只发证、不真正实施监管”这一条。为什么监管机关、责任人敢于放弃监管、放任企业的违法、违规行为，使许可证制度失去了应有的作用？其根源就在于多头许可，相互推卸责任，“板子”打不到具体机关和责任人身上。

　　1996年颁布实施的煤炭法，按照当时的机构设置模式，对煤炭企业制定了多项具体监管制度，经过多个部门依次许可才能进行生产。工商行政管理机关以确认经营主体资格为目的，核发“营业执照”；地质矿产主管部门以资源管理为目的，核发“采矿许可证”；煤炭工业部门以安全生产管理为目的，核发“煤炭生产许可证”和“矿长资格证”，审查的内容是涉及生产安全的有关事项。煤炭部撤销后，“煤炭生产许可证”和“矿长资格证”被转移到经贸委，后又转移到发改委（地方保留煤炭工业局的仍在该局）。

　　2003年国务院成立了安全生产监督管理局，把煤矿安全生产监察职责划转到该局；随后制定颁布了《安全生产许可证条例》，建立了安全生产许可证制度，对包括煤矿企业在内的所有矿山企业审批颁发“矿山企业安全生产许可证”和“矿长安全生产资格证”，其审批条件、作用与煤炭法建立的许可证制度一样，在煤炭行业便形成了重复许可、多证并存，两个部门都对安全生产负有监管责任的局面。在这种情况下，发生事故后就难以追究具体部门和责任人的监管责任。长此以往，许可证制度也就成为一个形式，日常监管职责也就被放弃。

　　这又暴露出了立法制度的矛盾。既然把煤矿安全监察职能划转到了安监局，并且设立了相应的许可证制度，就应当提请修改煤炭法关于许可证的相关规定，确定安监局为监督责任主体，使立法和行政体制改革保持统一性；而不能简单的通过制定行政法规的形式，再赋予安监局以许可权，造成责任主体不清的局面。不修订许可证制度，不改变多部门监管的体制，使监管责任落到实处，面对为数众多的煤矿企业，光靠李局长的怒斥，也仍然难以有效遏制矿难的发生。

　　从立法制度体系来正本清源

　　改革开放以来，为了完善社会主义市场经济制度体系，立法机关不断推出新的法律法规；为了使政府的职能定位与市场经济体制相适应，也不断通过改革行政管理体制来调整政府的职能定位，但对新旧制度之间的衔接问题没有很好解决，对部门的职能没有进行细致的评估，使得一些管理制度、部门职能存在相互重复、交叉管理等问题，削弱了制度应有的效力。

　　在食品生产管理上，同样存在质检机关与卫生机关重复许可的问题。按照《食品卫生法》的规定，卫生行政管理机关对从事食品生产经营的企业要颁发卫生许可证，其许可条件是企业的生产设备、设施、工艺流程、消毒措施等要符合食品安全规范。而《工业产品生产许可证条例》又规定，质检机关要对食品生产企业颁发生产许可证，其许可条件同样是上述内容，显然又形成了重复许可。这将给两个机关推卸监管责任留下了制度空间，必然会降低监管的力度。类似问题，在其他领域也都不同程度存在。

　　从上述情况可以看出，许可证制度之间的矛盾，与立法制度有着密切的联系，是不同立法机关之间协调不够造成的。法律法规设立行政许可制度，不能只是在文字表述上、形式上不重复，而要在本质内容上避免重复和矛盾，提高许可制度的科学性、有效性，防止重复的许可制度相互削弱效力。