超越“家庭承包”内蒙牧业酝酿合作经济

　　章轲

　　内蒙古草原实行20余年的“家庭承包”制正经历着一场变革，代之而起的是新型牧民合作经济。

　　“我们这里自1990年草场承包到户以来，草原生态环境急剧恶化，90%以上草原退化，三分之一丧失生产力；近六成牧民家庭成为贫困户。

　　国家民族事务委员会政策法规司政策处处长胡敬萍日前向本报记者透露，国家民委民族问题研究中心立项的“内蒙古草原牧区重建合作经济与可持续发展研究项目”已经结项，相关政策建议将直接报送国务院有关部门。

　　胡敬萍是这一项目的负责人，她透露，该政策建议的核心是转变草原牧区经济发展思路，鼓励牧区将分散的牧民组织起来，建立新型的牧民合作经济组织。这将是对一家一户单干的“家庭承包”制的超越与变革。

　　哈日高毕的小范围调查

　　2007年初秋时节，记者跟随国家民委、农业部、中国社会科学院等单位的十余名研究草原问题的官员和专家从北京出发，历时近20天，走访了内蒙古自治区锡林郭勒盟、呼伦贝尔盟的7个旗（县），实地了解牧民生产生活状况。

　　锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗哈日高毕嘎查近年来草场退化情况非常严重。

　　一位牧民对记者说：“我觉得在嘎查的范围内，减少网围栏，轮季放牧，给草场一个恢复的时间，才能保护牧场。”但一位牧民称目前在全嘎查，别说草场整合，就算牧业协会的草场也是这儿一块，那儿一块，被网围栏分割着。

　　东乌珠穆沁旗额吉淖尔镇镇长金泉称，集体有统一经营的草场，实行轮牧还比较容易，但在草场全部划分到户的情况下，打破户与户之间的界限，即使是实行小范围的游牧也比较困难，其中既有草场承包政策的制约，又与不同牧民拥有的草场数量和质量不同有关，拥有草场数量较多且以前对草场投入较多的牧户不愿意与草场数量少且质量差的牧户合在一起。

　　不过，额吉淖尔镇已经开始琢磨草场整合的问题了。金泉告诉记者，2007年东乌珠穆沁旗党代会、人代会和经济工作会议上，都讲整合草场，提出了四个“整合”：草场整合、畜群整合、劳动力整合、基础设施整合。“如果这四个整合都能完成了，围栏肯定能拆掉。”金泉说。

　　随行的内蒙古师范大学教授海山告诉记者，除部分经营尚好的牧民外，大部分牧民已经有了很强的合作愿望，只是进行实质性合作的政策制度环境尚未形成，多数牧民不敢贸然行动。

　　牧户贫困化向整体扩散

　　“随着草场的退化、自然灾害加剧、草原畜牧业经营成本上升，牧区陷入了前所未有的发展困境。”海山此前曾做过牧区贫困化问题的调研。1983年内蒙古实行“承包制”时，牧区无贫困户，但目前，一些嘎查的贫困户已占总户数的一半以上。

　　东乌珠穆沁旗是全国最大的草原畜牧业旗，也是牧民收入一直最高的草原畜牧旗。该旗吉仁宝力格嘎查牧民人均收入几十年一直名列自治区近3000个牧区之首。据该旗政协的调查报告，到2005年底，该嘎查贫困牧户已占到61%。

　　“在草场生产力水平锐减的情况下，政府实施‘春季圈养’、‘以草定畜’、‘畜种改良’等政策措施，但一方面增加了牧民畜牧业生产经营成本与负担，另一方面又减少了牧民收入。”海山分析。

　　据《内蒙古牧区贫困化问题及扶贫开发对策研究》分析，上世纪50年代末，实施公社化政策，畜牧业生产要素得到初步优化组合，实现了生产经营的规模化，牧区抵御自然灾害和自我发展能力得到显著增强。但这一时期大规模开垦以及计划经济体制也束缚了牧区和畜牧业的发展。

　　上世纪80年代初实施的“包产到户”政策，虽然冲破体制束缚，调动了牧民生产积极性，带来一时的经济增长，但潜在的一些问题也逐步开始暴露。

　　“本来牧区人口就超载，劳动力过剩。实行承包制后，每家每户还都需要雇用放牧人员，导致牧区人口急剧增加。”海山称，由于社会生产力水平的下降，畜牧业生产走上了低层次数量型扩张的掠夺性经营轨道。而2000年以后陆续实施的“禁牧还草”、“畜种改良”等措施，也没有遏制草原生态环境恶化的趋势，牧民的贫困化仍在加剧。

　　牧民合作经济冲动

　　哈日高毕嘎查有170多户牧民，据嘎查长浩毕斯哈拉图介绍，1999年哈日高毕还是自治区百强嘎查之一。但2001年一场旱灾，损失了一半牲畜，成为全旗贫困户最多的嘎查。旱灾过后，草场退化，失去了牲畜的贫困牧户借了外面的高利贷后还不起钱，就用草场抵押。而贷主占用了这些草场后，为了尽快捞回本钱，超载放牧，造成草场迅速退化。

　　“发现这种情况后，由嘎查出面帮助贫困户还清了贷款，收回了草场。”浩毕斯哈拉图告诉记者，2003年，嘎查成立了牧业协会，共的65户会员，有34户入股，每户股金2500元，协会用股金建立了互助基金，用于支援手头没钱的贫困户参加统一打草、购买饲料和兽药、销售羊毛等，在贫困户产生收入后，再将借款归还给协会。

　　浩毕斯哈拉图还将65户会员组建成7个生产组，牧户之间自愿合并草场，各生产组组长是协会的主要成员。

　　“这里以前到处是坟地，后来我们把坟统一移到山上，进行了总体规划。”在呼伦贝尔草原南部的鄂温克族自治旗巴彦托海镇巴彦托海嘎查，嘎查长乔玉芳告诉记者。

　　自从1997年以来，乔玉芳发动牧民在嘎查种植了3万亩优质牧草，改良了6万亩退化草场，在嘎查范围内实行划区轮牧。1999年，该嘎查在全旗第一个建起了科技示范型高产奶牛新村，建起了畜牧业综合服务站，吸引了伊利、光明、三元等乳业巨头在这里建奶源基地。

　　据胡敬萍介绍，内蒙古牧民合作经济组织最初出现于2000年的锡林郭勒盟和呼伦贝尔市，经历七年的发展，内蒙古24个纯牧业旗现在已有263个牧民合作经济组织，参加的牧户共计16024户，占总牧户数的4.95%，带动人数共计35823人，占牧业总人口的3.07%。

　　“为了能在短期内增加收入，几乎所有的协会、合作社所能立刻想到的项目就是改良牲畜品种，提高饲料地产量。”北京大学环境科学与工程学院环境管理系教授李文军认为，如果以此为唯一目标，而不考虑草原生态系统、从长期来看，不但不能减少对草场和畜牧业经营的负面影响，有可能还会加剧。

　　李文军认为，进行草场资源的重新整合，在小范围内逐渐恢复移动放牧，或许是唯一能够拯救退化草场和贫困牧民的途径。

　　重建合作经济路径

　　“从总体上看，牧区合作经济组织的发展还处在起步阶段。”作为“内蒙古草原牧区重建合作经济与可持续发展研究项目”成员之一、内蒙古自治区农牧业厅农牧业经营管理站原站长雅柱透露，项目组已经提出了多项有关促进牧民专业合作社健康成长的政策建议。

　　其中包括：实施“牧民合作社推广员”培训计划，培养一有批既懂合作社理论，又懂合作社实际运作的推广员，以便卓有成效地推动合作社的发展；自治区各旗县政府及相关部门尽快制定出台与《农民专业合作社法》，以及内蒙古自治区政府《关于加快发展农牧民专业合作组织的意见》相配套的政策法规，为牧民专业合作社在登记、贷款、公共服务、技术供给等方面提供便利；在政府的指导下，尽快促成对牧民专业合作社在财政、金融、税收、保险方面的政策支持。

　　雅柱认为，任何在牧区的投资项目，特别是那些保护草原生态系统的项目投资，以及基础设施建设等方面的项目投资等，都应该注意发挥牧民合作社在运行和长久维护方面的基础性作用，这种将项目实施权交给合作社的办法，不仅对合作社是一种支持，更是一种激励和鞭策，有助于提高合作社在当地社区居民中威信。

　　不过，内蒙古社会科学院研究员敖仁其提醒：“我们一方面有机会选择和出台针对牧区合作经济组织的适度干预政策，但另一方面，也存在着潜在的过度干预风险。”

　　敖仁其分析指出，几十年来，牧区合作经济组织经历了适度干预（牧业初级社、高级社），过度干预（人民公社）和自由放任（上世纪80年代后集体经济的服务功能丧失）时期。适度干预政策需要自下而上的政策决策，需要民主管理体制，需要较高素质的服务型管理人才，尽管其效率相对低，管理成本高，但长期风险小。

　　中国社会科学院社会学所研究员王晓毅则怀疑“通过合作是否能够解决草原生态环境问题？”他指出，合作社从来没有被赋予保护环境的目的。在目前草原生态急剧退化时期，通过合作社的方式实现草原的合理利用，成功的可能性并不大。

　　项目组在建议中也认为，各相关政府部门应坚持“支持、扶持但不干涉”的基本原则，营造有利于合作社发展的良好环境，着重培育合作社良好的运作机制和自我发展能力。

　　鉴于合作社是牧民自发、自愿组织起来的，以增加牧民收入为目的的经济组织，项目组认为，政府对合作社的支持与扶持应仅限于以下几个方面：通过制定政策法规为其营造良好的政策环境；规范和对市场进行有效的监管，以确保公平竞争与公平交易；为有机畜产品制定生产标准并提供认证服务；为合作社提供多方面的咨询与市场信息服务。